隨著新基金法立法進(jìn)程的發(fā)展，對(duì)于是否將PE納入監(jiān)管范圍的爭(zhēng)論也開(kāi)始白熱化，業(yè)內(nèi)認(rèn)為，這場(chǎng)爭(zhēng)論的背后，實(shí)際上反映出了對(duì)于PE的監(jiān)管權(quán)限的博弈。不過(guò)，在學(xué)界看來(lái)，PE納入新基金法似乎勢(shì)在必行，但也應(yīng)當(dāng)充分保留PE的自治功能。
新基金法之爭(zhēng)
新基金法出臺(tái)的道路似乎格外艱難。擺在這部法律面前的一個(gè)新的難題，就是是否應(yīng)當(dāng)把PE納入監(jiān)管的范疇。在這個(gè)問(wèn)題上，PE實(shí)務(wù)界、監(jiān)管者、甚至理論界產(chǎn)生了劇烈的分歧。
今年6月份，全國(guó)人大常委會(huì)初次審議了證券投資基金法修訂草案，草案將非公開(kāi)募集基金納入調(diào)整范圍，對(duì)非公開(kāi)募集基金做了五方面的原則規(guī)定。
全國(guó)人大表示，近年來(lái)，包括私募證券投資基金、私募股權(quán)投資基金在內(nèi)的非公開(kāi)募集基金快速發(fā)展，但現(xiàn)行基金法對(duì)非公開(kāi)募集基金未作規(guī)定，使這類基金的設(shè)立與運(yùn)作缺乏明確的法律依據(jù)，基金募集和投資行為不規(guī)范，容易損害投資者權(quán)益，更有少數(shù)違法犯罪分子借私募基金之名行“亂集資”之實(shí)，蘊(yùn)含較大的金融風(fēng)險(xiǎn)和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。
然而，就在上述草案公開(kāi)征求意見(jiàn)時(shí)，今年8月份，由中國(guó)投資協(xié)會(huì)股權(quán)和創(chuàng)業(yè)投資專業(yè)委員會(huì)牽頭，囊括北京、上海、深圳、天津各地的25家創(chuàng)業(yè)協(xié)會(huì)，聯(lián)名上書全國(guó)人大常委會(huì)，反對(duì)將股權(quán)投資基金(即PE基金)納入《證券投資基金法》監(jiān)管。在這份建議書中，上述協(xié)會(huì)認(rèn)為，將PE基金納入新基金法范疇監(jiān)管“將給我國(guó)的創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新事業(yè)帶來(lái)嚴(yán)重不利影響”。
建議書認(rèn)為，證券投資基金和股權(quán)投資基金這兩大類基金投資對(duì)象的不同，決定了它們?cè)诨鹉技绞�、投資理念、投資運(yùn)作方式、基金治理結(jié)構(gòu)、業(yè)績(jī)激勵(lì)機(jī)制和風(fēng)險(xiǎn)約束機(jī)制上也完全不同。由于這兩大類基金給社會(huì)帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)不同，政府監(jiān)管理念和手段也完全不同，所以，世界各國(guó)都對(duì)它們實(shí)行“分開(kāi)立法、分開(kāi)監(jiān)管”。
然而，中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院教授、中國(guó)人民大學(xué)商法研究所所長(zhǎng)劉俊海表示，目前我國(guó)立法機(jī)關(guān)的立法任務(wù)比較繁重，到目前為止，PE并沒(méi)有列入全國(guó)人大常委會(huì)的立法項(xiàng)目，PE單獨(dú)立法并不現(xiàn)實(shí)。劉俊海認(rèn)為，反對(duì)PE入法的觀點(diǎn)是不明智的，為推動(dòng)PE的健康發(fā)展，必須將PE納入《投資基金法》調(diào)整，并設(shè)專章予以規(guī)定。首先，此次修法調(diào)整PE的性質(zhì)是進(jìn)行立法補(bǔ)課。1999年啟動(dòng)的《投資基金法》立法名稱是“投資基金法”。立法者本想調(diào)整規(guī)制PE，但由于爭(zhēng)議較大，被迫對(duì)PE采取了授權(quán)國(guó)務(wù)院立法的態(tài)度。其次，將《證券投資基金法》改為《投資基金法》后，立法者不再苛求PE的投資目標(biāo)是證券，因而PE的投資目標(biāo)可以是證券之外的任何非上市公司的股權(quán)、債權(quán)或者衍生投資性權(quán)利。
劉俊海強(qiáng)調(diào)，將各類私募股權(quán)基金納入《投資基金法》予以專章調(diào)整，并不意味著要納入證券投資基金的范疇予以調(diào)整，更不意味著接受與證券投資基金相同的行政監(jiān)管。恰恰相反，PE不但不適用專屬于證券投資基金的來(lái)自中國(guó)證監(jiān)會(huì)的行政監(jiān)管，也不適用來(lái)自國(guó)家發(fā)改委的行政監(jiān)管，因而不會(huì)造成監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)。
監(jiān)管權(quán)博弈
在業(yè)界看來(lái)，新基金法在是否將PE納入監(jiān)管體系之內(nèi)，背后實(shí)際上所反映的，是不同的監(jiān)管部門之間的監(jiān)管權(quán)限的博弈。目前，證券投資基金主要由證監(jiān)會(huì)監(jiān)管，而PE基金的監(jiān)管權(quán)主要由國(guó)家發(fā)改委行使。而這番上書的牽頭者中國(guó)創(chuàng)投委，則是發(fā)改委主導(dǎo)成立的。
據(jù)悉，今年9月初，全國(guó)人大法律委員會(huì)財(cái)經(jīng)委和法工委聯(lián)合召開(kāi)座談會(huì)，征求對(duì)基金法修訂草案的意見(jiàn)，發(fā)改委、財(cái)政部、商務(wù)部、人民銀行、工商總局、國(guó)家法制辦、銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)以及證券投資基金業(yè)協(xié)會(huì)和中國(guó)投資協(xié)會(huì)的創(chuàng)投股權(quán)協(xié)會(huì)的代表均參加了此次會(huì)議。一位參會(huì)人士表示，有關(guān)部委和協(xié)會(huì)代表就是否應(yīng)該P(yáng)E納入該法提出不同的意見(jiàn)，而且觀點(diǎn)交鋒很激烈，很尖銳。
據(jù)了解，參會(huì)者普遍認(rèn)為，PE應(yīng)該進(jìn)行適度的監(jiān)管，并且最好通過(guò)立法進(jìn)行保護(hù)和規(guī)范。但分歧卻在于，是不是應(yīng)該在本次修法的時(shí)候把它納入進(jìn)行調(diào)整。最關(guān)鍵的一點(diǎn)則集中在修訂草案171條的理解上。早在2011年初，全國(guó)人大常委會(huì)在最早的《證券投資基金法(修訂草案)》版本中把“買賣未上市交易的股票或者股權(quán)”定義為“證券投資”，這意味著PE將被納入基金法的范疇。不過(guò)，在今年6月份的第一次審議中，草案刪除了這一定義，并且通篇未提及“私募股權(quán)基金”的字樣。這意味著PE并沒(méi)有被明確納入監(jiān)管，但草案最后新增第171條“公開(kāi)或者非公開(kāi)募集資金，設(shè)立公司或者合伙企業(yè)，其資產(chǎn)由第三人管理，進(jìn)行證券投資活動(dòng)，其資金募集、注冊(cè)管理、登記備案、信息披露、監(jiān)督管理等，參照適用本法�！边@一條似乎又為PE納入新基金法“留了口子”。
據(jù)悉，此次草案的起草者認(rèn)為，無(wú)論是以公司還是有限合伙的名義出現(xiàn)的證券投資機(jī)構(gòu)，雖然不叫證券投資基金，但是它的目的和對(duì)外投資行為都是將資金交由專業(yè)機(jī)構(gòu)管理和投資，如果不將其納入調(diào)整范圍就很難通過(guò)修改法律規(guī)范去運(yùn)作，實(shí)踐中容易產(chǎn)生套利行為。從立法起草者上述說(shuō)明來(lái)看，只要是證券投資無(wú)論采取何種形式設(shè)立的機(jī)構(gòu)都應(yīng)當(dāng)納入該法的范圍。
而反對(duì)意見(jiàn)主要的觀點(diǎn)則認(rèn)為，如果將股權(quán)投資納入調(diào)整范圍，一方面不符合分開(kāi)立法的國(guó)際慣例，容易造成多頭監(jiān)管的情況，改變目前寬松的監(jiān)管環(huán)境；另外一方面，把PE納入新基金法會(huì)沖擊、或者改變國(guó)務(wù)院已有部門職能權(quán)限的劃分，造成分工的混亂。
《證券投資基金法》起草工作組組長(zhǎng)朱少平則公開(kāi)表示，基金法修訂草案并沒(méi)有改變目前的管理體制。因?yàn)�，發(fā)改委目前監(jiān)管的，或者備案登記的實(shí)際上是公司，或者合伙制的企業(yè)。他認(rèn)為，設(shè)立公司或者設(shè)立合伙企業(yè)，從事股權(quán)投資或者從事創(chuàng)業(yè)投資，應(yīng)該到發(fā)改委去備案，至于PE、V C如何投資，涉及哪個(gè)市場(chǎng)，就應(yīng)該去找哪個(gè)監(jiān)管部門�；鸩皇瞧髽I(yè)，它實(shí)際上是一種投資方式，通過(guò)公募或私募的方法把投資者的錢集中起來(lái)，然后進(jìn)行投資。
自治與監(jiān)管
國(guó)家工商行政管理總局個(gè)體私營(yíng)經(jīng)濟(jì)司副司長(zhǎng)劉世如表示，截至2011年底，全國(guó)共登記普通合伙企業(yè)12 .72萬(wàn)戶，特殊的普通合伙企業(yè)是821戶，有限合伙企業(yè)是1.02萬(wàn)戶，比2011上半年分別增長(zhǎng)2.4%、17.62%和65.85%。從有限合伙的情況來(lái)看，分布最多的行業(yè)是租賃和商務(wù)服務(wù)業(yè)，登記的是8896戶，占有限合伙企業(yè)登記數(shù)量的87.52%，其中90%以上是從事投資及投資管理類的行業(yè)。
中國(guó)政法大學(xué)原校長(zhǎng)、七屆全國(guó)人大法律委員會(huì)副主任江平教授則表示，對(duì)于私募股權(quán)來(lái)說(shuō)，最重要的投資形式是有限合伙，因?yàn)橛邢藓匣锏闹贫仁菍ｉT針對(duì)風(fēng)險(xiǎn)投資而設(shè)立的，這就是它的特殊性。而合伙不具有獨(dú)立的人格，它是靠協(xié)議設(shè)立的，靠協(xié)議創(chuàng)建的。按道理來(lái)說(shuō)，合伙也好，有限合伙也好，國(guó)家干預(yù)的程度絕對(duì)和公司不一樣，絕對(duì)比公司要弱得多。因?yàn)樗K究是當(dāng)事人之間的協(xié)議。所以有限合伙法在這些方面的規(guī)定有很多自治的條款，當(dāng)事人有協(xié)議的，就依照其協(xié)議。
劉俊海認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)通過(guò)健全法制的路徑和方式來(lái)優(yōu)化PE健康發(fā)展的社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境，應(yīng)當(dāng)充分激勵(lì)和發(fā)揮PE自治的功能，同時(shí)應(yīng)當(dāng)保留必要的行政監(jiān)管。劉俊海表示，應(yīng)當(dāng)構(gòu)建PE投資者友好型的立法體系。應(yīng)當(dāng)提高法律的可操作性、可訴性，堅(jiān)決扭轉(zhuǎn)過(guò)去立法當(dāng)中存在的“宜粗不宜細(xì)”的理念。當(dāng)PE活動(dòng)涉及公共利益屬性的時(shí)候，立法者的手可以伸得長(zhǎng)一點(diǎn)。如果完全是個(gè)私密性的富豪資本俱樂(lè)部的話，立法者就應(yīng)當(dāng)保持謙虛一些。
劉俊海同時(shí)認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)打造一個(gè)投資者PE友好型的行政監(jiān)管體系，建立PE友好型的司法救濟(jì)途徑。
