在過去一段時(shí)間里，中國債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)一直都是各方關(guān)注焦點(diǎn)，其中，有關(guān)政府債務(wù)的爭論尤為激烈。審計(jì)署近日宣布，從8月1日起啟動(dòng)對地方政府債務(wù)的全面審計(jì)，再次將這個(gè)問題推向了風(fēng)口浪尖，引發(fā)了市場諸多猜測和擔(dān)心。
政府負(fù)債
遠(yuǎn)未到不可持續(xù)地步
有關(guān)中國地方政府債務(wù)規(guī)模的估算，已有很詳盡的研究，由于方法、口徑上的差異，結(jié)論有一些出入。尤其是監(jiān)管部門收緊平臺貸款之后，各種非銀行信貸渠道(所謂的影子銀行)在過去幾年快速發(fā)展，使這種估算變得更加困難。大致來看，各方估算多從債務(wù)來源角度入手，而目前地方政府籌資的主要渠道包括銀行信貸(平臺貸款)、城投債、地方債、政信合作、保險(xiǎn)資金基礎(chǔ)設(shè)施債權(quán)投資、BT代建債務(wù)融資，以及其他借款等。整理不同渠道的信息，主要研究機(jī)構(gòu)估算2012年底的數(shù)據(jù)大致在12萬億元至16萬億元之間，均明顯高于審計(jì)署之前公布的2010年底10.7萬億元的水平，當(dāng)然，由于計(jì)算口徑不同，這些估算結(jié)果與審計(jì)署的結(jié)論不具直接可比性。
按上述估算，目前中國地方政府的負(fù)債與GDP之比約在23%-29%之間(估計(jì)2013年會仍維持在此水平)，再加上中央政府的未清償國債余額以及中央政府擔(dān)保的債券(如政策性銀行債及鐵路債等)，中國政府部門債務(wù)規(guī)模約在30-35萬億元左右，與GDP之比約在60%-70%之間。在我們看來，僅從總量而言，政府部門目前這樣的負(fù)債水平，還遠(yuǎn)未到不可持續(xù)的地步。
盡管由于經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和發(fā)展模式不同，不同國家政府債務(wù)負(fù)擔(dān)水平存在較大差異，但平均比較而言，中國政府部門債務(wù)負(fù)擔(dān)率(債務(wù)余額與GDP之比)仍顯著低于發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體。即使與發(fā)展水平相近的大國相比，中國政府的債務(wù)也不明顯偏高。2012年底，印度政府部門債務(wù)負(fù)擔(dān)率約在64%左右，與中國大抵持平。此外，中國政府債務(wù)有相當(dāng)部分對應(yīng)著基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及其他長期性投資，在長期內(nèi)，這些資產(chǎn)所帶來的收益(或綜合收益)在很大程度上可以覆蓋債務(wù)的還本付息。這與許多國家政府以消費(fèi)性支出為主的負(fù)債有很大的不同。
簡單概括起來，截至目前，中國政府部門的債務(wù)負(fù)擔(dān)水平還遠(yuǎn)未到不可持續(xù)的地步，由此觸發(fā)系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的可能性很低。事實(shí)上，與政府負(fù)債相比，企業(yè)部門的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)或許更值得關(guān)注。
風(fēng)險(xiǎn)隱患值得警惕
盡管在總量上，政府部門的整體負(fù)債水平還不值得過度擔(dān)憂，但也有相當(dāng)?shù)娘L(fēng)險(xiǎn)隱患，值得高度警惕。
結(jié)構(gòu)上的分化問題。盡管整體規(guī)模可承受，但將債務(wù)負(fù)擔(dān)分解到不同的地方政府主體，其償付風(fēng)險(xiǎn)存在明顯分化。在管理相對規(guī)范的地區(qū)，政府收支匹配較好，且擁有更多的優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)和更多元化的籌資渠道，債務(wù)償付能力會相對較強(qiáng)。而那些管理不規(guī)范、融資規(guī)模超過其實(shí)際能力的政府，客觀上可能存在一定的償付風(fēng)險(xiǎn)。未來一段時(shí)間，并不排除有少數(shù)地方政府出現(xiàn)債務(wù)違約的可能。也正因如此，搞清楚總體債務(wù)在不同地方政府之間的分布，以及與之相對應(yīng)的償付能力狀況，應(yīng)是此次審計(jì)工作的核心內(nèi)容之一，對把握地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的全景至關(guān)重要。
期限錯(cuò)配問題。目前的政府債務(wù)中，有相當(dāng)部分投入了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及其他一些長期投資領(lǐng)域，從這些投資可能形成的預(yù)期收益而言，債務(wù)償付或許并不是問題，但在目前銀行主導(dǎo)的金融體系下，這些長期建設(shè)資金需求與期限相對較短的銀行信貸之間存在較嚴(yán)重的期限錯(cuò)配�？紤]到有相當(dāng)比重的債務(wù)都是在過去五年中發(fā)生的，短期內(nèi)的償付壓力會更加明顯。在未能形成足夠現(xiàn)金流收入的情況下，部分長期債務(wù)或許存在再融資或展期的需要，這可能會給金融體系特別是給銀行業(yè)帶來一定的流動(dòng)性壓力。
融資約束弱化問題。2010年以來，監(jiān)管部門已開始著手對地方投融資平臺的清理工作，并對相關(guān)的信貸實(shí)施了諸多限制性措施，但似乎并沒有真正有效約束。背后的原因還有爭論，僅從實(shí)際情況看，城投債、地方債以及政信合作等非信貸渠道的融資規(guī)模迅速擴(kuò)大，在很大程度上抵消了銀行信貸受限的影響。而且，即使是受到嚴(yán)格限制的平臺貸款，從2011年至今，也沒能實(shí)現(xiàn)監(jiān)管層逐年降低余額的政策目標(biāo)。根據(jù)銀監(jiān)會公布的數(shù)據(jù)，截至2013年6月末，地方政府平臺貸款余額達(dá)到9.7萬億元，年內(nèi)新增4000億元，較上年同期增長6.2%。雖低于貸款平均增速，但與銀監(jiān)會年初“不得新增融資性融資平臺貸款規(guī)�！钡囊螅坪醪罹嗖簧�。這說明在實(shí)體經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整沒有根本性突破的情況下，僅從金融層面限制信貸的效果或許相當(dāng)有限。
強(qiáng)化地方政府籌資約束
在上述簡單討論的基礎(chǔ)上，我們對目前的地方政府債務(wù)問題，有如下幾點(diǎn)初步的看法，供進(jìn)一步討論。
第一，不應(yīng)過度夸大目前地方政府的債務(wù)問題。從整體上講，對債務(wù)總量的迅速膨脹及其可能產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)保持高度警惕，但也不宜過度悲觀，目前債務(wù)負(fù)擔(dān)水平依然在可承受的區(qū)間，還不存在引發(fā)產(chǎn)生系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的可能。對于中國目前的地方政府債務(wù)(或者是國家層面的整體債務(wù)水平)而言，可持續(xù)性不僅取決于債務(wù)主體的償付能力，在很大程度上還取決于資金供給面的情況。在高儲蓄不發(fā)生根本變化的前提下，充裕的國內(nèi)資金來源為債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的消解提供了相對寬松的外部環(huán)境。
也正因如此，在宏觀上，影響中國債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)走勢的關(guān)鍵，或許不止于債務(wù)規(guī)模的大小，還需要關(guān)注那些可能對儲蓄(資金供給)產(chǎn)生負(fù)面沖擊的因素。其中，通貨膨脹預(yù)期(影響儲蓄意愿)和跨境資金流動(dòng)(相對于國際游資，我們更關(guān)注本國儲蓄資金可能的流出)特別值得強(qiáng)調(diào)。對政策當(dāng)局來說，在未來一段時(shí)間里，不僅應(yīng)高度警惕通脹風(fēng)險(xiǎn)，或許還應(yīng)在資本項(xiàng)目開放以及人民幣國際化方面采取更為審慎的態(tài)度。
第二，推進(jìn)系統(tǒng)改革，強(qiáng)化地方政府籌資約束。在根本上，財(cái)權(quán)和事權(quán)的不對稱，是引發(fā)地方政府債務(wù)不斷膨脹的根源，其規(guī)范必然需要系統(tǒng)性的改革。從事權(quán)的角度，應(yīng)加快推進(jìn)行政改革，厘清地方政府的職能邊界，引導(dǎo)其轉(zhuǎn)變發(fā)展觀念，適當(dāng)限制地方政府的投資范圍等。從財(cái)權(quán)的角度，一方面需要優(yōu)化財(cái)政體制，理順中央、地方財(cái)政之間的收支關(guān)系；另一方面，應(yīng)合理引導(dǎo)地方政府融資行為的規(guī)范化發(fā)展，提高直接融資占比，在優(yōu)化期限結(jié)構(gòu)的同時(shí)，提高地方政府財(cái)政收支的透明度。
需要指出的一點(diǎn)是，在探討化解相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)，也不應(yīng)走向“妖魔化”地方政府債務(wù)的極端。適度放權(quán)，并保持地方經(jīng)濟(jì)的活力，是中國既往改革的重要?jiǎng)恿λ�。在新的發(fā)展階段，地方政府的職能或應(yīng)有所調(diào)整，但仍會發(fā)揮關(guān)鍵性作用，在某些領(lǐng)域的投資活動(dòng)可能還會長期維持甚至有所擴(kuò)大，這有其客觀上的合理性。過度的“妖魔化”，不僅無助于現(xiàn)有風(fēng)險(xiǎn)的平穩(wěn)化解，也不利于未來城鎮(zhèn)化改革的深入。
第三，積極防范相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)對銀行體系的影響。在很多人看來，地方政府債務(wù)最大的不確定性，在于其可能對銀行體系產(chǎn)生沖擊。
一是流動(dòng)性方面的影響。地方政府債務(wù)在短期內(nèi)的過快膨脹，意味著特定時(shí)點(diǎn)上的債務(wù)償付壓力會較大。從監(jiān)管部門公布的數(shù)據(jù)看，銀行業(yè)平臺貸款存量的償付高峰集中在2012-2014年之間，約占平臺貸款余額的35%，其中，2013年的償付額在1.8萬億元左右，占比接近20%，且有相當(dāng)部分集中在第四季度。面對較大的償付壓力，借貸主體的再融資需求會有所增加，可能導(dǎo)致銀行體系暫時(shí)性的流動(dòng)性緊張。不過，考慮到銀行業(yè)目前的超額備付水平，以及高達(dá)20%的法定存款準(zhǔn)備金，只要政策應(yīng)對得當(dāng)，應(yīng)不會有太大威脅。
二是貸款質(zhì)量方面問題，即平臺貸款質(zhì)量惡化可能給銀行帶來的信貸損失，不過目前更多只是一些人的擔(dān)心，并沒有數(shù)據(jù)上的支持。平臺貸款產(chǎn)生的不良貸款，仍然低于銀行平均不良水平，遠(yuǎn)好于一般企業(yè)貸款，短期內(nèi)可能還不會成為銀行面臨的最大威脅。當(dāng)然，對一些不甚透明的“影子銀行”所涉及的貸款，其實(shí)際信用風(fēng)險(xiǎn)狀況還需進(jìn)一步觀察。
總體來說，目前平臺貸款的整體風(fēng)險(xiǎn)仍在可控范圍，但是也有必要進(jìn)一步強(qiáng)化監(jiān)管，防范可能的風(fēng)險(xiǎn)積累。長期內(nèi)，除繼續(xù)嚴(yán)格信貸準(zhǔn)入外，還應(yīng)積極探索金融創(chuàng)新路徑，通過資產(chǎn)證券化等手段，以更為透明、規(guī)范的方式，緩解期限錯(cuò)配問題。短期內(nèi)，則應(yīng)高度關(guān)注償債高峰可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)(特別是流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn))，積極做好相關(guān)政策準(zhǔn)備。
(□中國社科院金融所 銀行研究室主任 曾剛)
