“重大節(jié)日免費通行少收200億元”引熱議，“多免、全免”呼聲與現(xiàn)實存在巨大落差
再過段時間，人們將迎來首次全國范圍免收高速公路通行費的重大節(jié)日——中秋國慶假期。近日，交通運輸部（以下簡稱“交通部”）科學(xué)研究院專家的一項有關(guān)“所有重大節(jié)日免費，全國高速公路一年將少收200億元”的估算再次引起公眾關(guān)注。
對這一說法提出質(zhì)疑的理由是：這200億元本來就不應(yīng)該收。多年來，民眾要求清理甚至取消高速公路收費的呼聲越來越高，在收費公路改革堅冰難破的大背景下，重大節(jié)假日免收高速公路過路費已經(jīng)是公眾“退而求其次”的訴求。
事實上，在這一新政策公布之初，不少公眾就提出，“為何重大節(jié)假日只包括春節(jié)、國慶節(jié)、勞動節(jié)、清明節(jié)，應(yīng)該把元旦和平時的雙休日都算進去�！边�有一些公眾期待，在不久的將來，高速公路完全取消收費。
公眾期待和政府決策為何總有差距？曾經(jīng)在今年8月初《國務(wù)院關(guān)于批轉(zhuǎn)交通運輸部等部門重大節(jié)假日免收小型客車通行費實施方案的通知》公布之后，做出這一估算的交通部科學(xué)研究院交通財政與金融研究所常務(wù)副所長胡方俊近日接受了中國青年報記者的采訪。他認(rèn)為，面對公眾對高速公路應(yīng)該免費通行一邊倒的呼聲，應(yīng)該客觀看待，全面分析。
不是每條高速公路都盈利
據(jù)胡方俊介紹，1984年，我國第一條收費高速公路——滬嘉高速建成通車。從此以后，“貸款修路，繳費還貸”開始成為我國公路、特別是高速公路大踏步發(fā)展的“制勝法寶”。這項政策的優(yōu)點頗為鮮明，彌補了改革初期政府財政資金的不足。
“從這個意義上來說，如果我國沒有收費公路，只用政府財政的錢建設(shè)公路，那么我國的高速公路交通網(wǎng)絡(luò)要落后數(shù)十年。”
交通部發(fā)言人何建中在2012年年初曾提供過一組數(shù)據(jù)：中國收費公路累計投資總額為3．65萬億元，債務(wù)余額為2．32萬億元，資產(chǎn)負(fù)債率為64％，這2．32萬億元是必須連本帶息歸還給投資方的，收取通行費就是為了還這筆錢。
據(jù)了解，在1990年之后十多年里建成的高速公路，多數(shù)屬于連接省會城市以及人口超過100萬人的中心城市的公路，這些高速公路經(jīng)過十多年的市場培育期，由于所在地區(qū)人口密度高、車流量大，通常能夠還本付息，不少在還完貸款后進入穩(wěn)定的盈利期，形成了一定的“高速公路現(xiàn)金流”。
然而，近幾年修建的連接中小城市的高速公路，由于車流量小，通常缺乏還本付息能力。目前正在建設(shè)或?qū)⒁ㄔO(shè)的高速公路，大多位于收入水平低、人口密度低、車流量低的中西部地區(qū)，這些公路大都屬于國家戰(zhàn)略性路網(wǎng)支撐體系的組成部分。在這種情況下，地方政府的公路建設(shè)負(fù)債將大幅度增加，還本付息能力將大幅度下降。
胡方俊說，近幾年來，地方二級公路不斷改造提升等級，司乘人員可以有更多選擇，新建成的高速公路很多都沒有達到投資論證時的預(yù)期車流量。同時，“每一條高速公路都需要進行日常維護，長期小修、定期大修，不少客流量大的高速公路還要不斷拓寬車道，設(shè)備運轉(zhuǎn)費用、公司基本管理費用等都使?fàn)I運成本增大，投資回收期一般都在15年甚至20年以上，個別高速公路甚至在國家規(guī)定的西部地區(qū)30年最長收費期內(nèi)也不能收回投資�！�
在胡方俊看來，現(xiàn)在一些人有個認(rèn)識誤區(qū)，認(rèn)為許多投資經(jīng)營高速公路的上市公司的毛利率很高，“判斷這類公司是否盈利，應(yīng)該看它的凈資產(chǎn)收益率，而不是毛利率，根據(jù)我們的調(diào)研，近幾年來，深圳高速公路每年的凈資產(chǎn)收益率只有7%~8%。”
某省交通投資有限公司財務(wù)部經(jīng)理曾經(jīng)表示，“2004年以前，我們建的高速公路項目，效益確實非常好，毛利率甚至達到90%以上。2004年以后，情況開始變差。從2006年到現(xiàn)在，我們的虧損已經(jīng)超過100億元�，F(xiàn)在我們通車的17個高速公路項目，只有4個是盈利的。”
他算了一筆賬：以現(xiàn)在高速公路的建設(shè)造價為例，假設(shè)一條高速公路造價為1億元/公里，按照銀行貸款的一年期貸款利率6.56％來計算，一年的利息為656萬元/公里。假設(shè)養(yǎng)護費按照最保守的成本的1.5%來算，為150萬元/公里。這樣算下來，每公里一年的支出成本為800萬元。如果只付利息的話，每天每公里的通行費收入也要在2.2萬元以上，才能夠覆蓋成本。
“但是從我們了解到的情況來看，從2008年到2010年3年，在投資經(jīng)營高速公路的上市公司中，每天每公里通行費收入平均超過2.2萬元的只有3家：深圳高速、廣東高速和滬杭甬高速。”
胡方俊說，實際上，目前國內(nèi)多條高速公路的管理者的目標(biāo)僅是希望能夠按時“還本付息”。
審計署全國地方政府性債務(wù)審計報告顯示，2010年全國高速公路政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)和其他相關(guān)債務(wù)的借新還舊率達到54.64%，相當(dāng)多地區(qū)的高速公路收費收入已經(jīng)不足以償還債務(wù)本息，因此，要依靠舉借新債來償還舊債。
北京交通大學(xué)經(jīng)濟管理學(xué)院教授趙堅告訴中國青年報記者，2011年4月，云南省公路開發(fā)投資有限公司向債權(quán)銀行發(fā)函，表示“即日起，只付息不還本”。該公司在建設(shè)銀行、國家開發(fā)銀行、工商銀行等十幾家銀行貸款余額近千億元。在違約公函發(fā)出后，云南省銀監(jiān)局和各債權(quán)銀行與云南省政府進行了多次溝通，云南省政府作出了增資、墊款等承諾，并要求企業(yè)撤回公函。
問題是，下一次還本付息日來臨時，云南省政府還有錢墊款嗎？云南省政府到哪里去籌資？又如何償還呢？
高速公路收費需要透明化
多年來，高速公路超期收費備受公眾詬病�！妒召M公路管理條例》（以下簡稱《條例》）對“政府還貸公路”與“經(jīng)營性公路”的收費期限作出了嚴(yán)格限制：對于前者，《條例》規(guī)定：“政府還貸公路的收費期限，按照用收費償還貸款、償還有償集資款的原則確定，最長不得超過15年”；“政府還貸公路在批準(zhǔn)的收費期限屆滿前已經(jīng)還清貸款、還清有償集資款的，必須終止收費。”對于后者，《條例》則規(guī)定：“經(jīng)營性公路的收費期限，按照收回投資并有合理回報的原則確定，最長不得超過25年。”
胡方俊說，《條例》用年限這一“硬杠杠”規(guī)定了收費期限，“但是，全國的政府還貸公路情況千差萬別，所處地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平、人口密度、車流量都有很大差別，有的不到15年就還清了貸款，有的收了15年通行費還沒有還清，怎樣辦？欠銀行的錢誰來還本付息？”
在這種情況下，由于《條例》規(guī)定了省、自治區(qū)、直轄市人民政府交通主管部門對本行政區(qū)域內(nèi)的政府還貸公路，可以實行統(tǒng)一管理、統(tǒng)一貸款、統(tǒng)一還款，一些已經(jīng)還完貸款的高速公路沒有停止收費，用收來的通行費補貼那些沒有還本付息能力的高速路。
《條例》規(guī)定：“轉(zhuǎn)讓收費公路權(quán)益的，應(yīng)當(dāng)向社會公布，采用招標(biāo)投標(biāo)的方式，公平、公正、公開地選擇經(jīng)營管理者�！钡牵恍┑胤讲]有很好地執(zhí)行該規(guī)定。比如，京石高速公路在先后兩次轉(zhuǎn)讓收費權(quán)、經(jīng)營權(quán)的過程中，均未做到這一點。
胡方俊認(rèn)為，經(jīng)營性公路得到的“合理回報”應(yīng)該在政府可調(diào)控和監(jiān)管的范圍內(nèi)，公路作為交通基礎(chǔ)設(shè)施，對其經(jīng)營只能微利保本，不能成為賺錢工具。
很多公眾并不是反對高速公路收取通行費，而是覺得一些高速公路變身成為經(jīng)營性公路，成為賺錢機器，喪失了公路本應(yīng)具有的公益屬性。更重要的是，這一過程不為公眾所知，收取的巨額通行費用在哪里？例如，京石高速公路和首都機場高速公路多年來收了多少錢，何時已經(jīng)還清貸款、還清貸款后收的通行費用到哪里了？在多名人大代表、政協(xié)委員多年來的強烈呼吁下，才通過北京市審計局的審計報告被普通公眾知曉。
“無論是補貼其他公路，還是償還銀行貸款，這個過程應(yīng)該透明化管理，政府和高速公路管理者都應(yīng)該給公眾一筆明白賬。”胡方俊說。
高速公路完全免費能否實現(xiàn)
高速公路重大節(jié)假日免費了，何時能完全免費？
深圳高速公路股份有限公司相關(guān)人士說，高速公路的運營模式，是將市場規(guī)律、法律體系和監(jiān)督監(jiān)管綜合起來考慮的。如果在全國范圍內(nèi)實施免費，尤其是對企業(yè)運營的高速公路來說，不大現(xiàn)實。
胡方俊認(rèn)為，如果地方政府財力充足，如東南沿海地區(qū)的發(fā)達城市，在基礎(chǔ)設(shè)施已經(jīng)相當(dāng)完善的情況下，仍有余力，推行高速公路完全免費并非不可能。
從長遠來看，應(yīng)當(dāng)逐步建立公共財政框架下的公路投融資體制，分類調(diào)整公路的融資結(jié)構(gòu)，普通公路主要通過公共財政來融資建設(shè)，高速公路應(yīng)該提高發(fā)行債券等直接融資的比重，避免對信貸資金的過度依賴，并規(guī)范和引導(dǎo)社會資金投入。
趙堅認(rèn)為，要清理收費公路和避免地方政府的債務(wù)危機，首先要停止高速公路建設(shè)大躍進。
趙堅說，在已經(jīng)出現(xiàn)還本付息嚴(yán)重困難的情況下，云南高速公路建設(shè)還在準(zhǔn)備實現(xiàn)新的大躍進�！笆晃濉逼陂g，云南省交通基礎(chǔ)設(shè)施累計完成投資2042億元，高速公路里程達到2630公里，居西部地區(qū)第一。2012年8月《昆明日報》報道說，云南交通在“十二五”期間將有大突破，高速公路通車?yán)锍踢_1萬公里，規(guī)劃完成建設(shè)投資5000億元。
那么，建設(shè)資金從哪里來？新建高速公路上會有多少車流？通行費收入能否還本付息？這些問題是否應(yīng)當(dāng)一起考慮呢？
他建議，“十二五”時期中國每年新增的高速公路里程不能超過1000公里，最多不能超過2000公里，而不是目前交通運輸部規(guī)劃的每年6000公里。公路交通建設(shè)要進行結(jié)構(gòu)調(diào)整，量力而行。即使這樣，也要經(jīng)過相當(dāng)長的時期，等大部分收費公路完成還本付息后，高速公路逐漸免費才有可能。(記者 王亦君 )
