善于運(yùn)用法治思維和法治方式反對(duì)腐敗
作者：鄧聯(lián)繁（湖南省廉政建設(shè)協(xié)同創(chuàng)新中心主任、教授）
深化國(guó)家監(jiān)察體制改革是以習(xí)近平同志為核心的黨中央作出的重大決策部署。十三屆全國(guó)人大一次會(huì)議表決通過(guò)了《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》。監(jiān)察法凸顯了新時(shí)代的一系列新理念，呈現(xiàn)出一系列反映新時(shí)代要求的新特征和新亮點(diǎn)，具有重大的現(xiàn)實(shí)意義與深遠(yuǎn)的歷史意義。
1.凸顯“監(jiān)察法實(shí)質(zhì)是反腐敗國(guó)家立法”理念
人民群眾最痛恨腐敗現(xiàn)象，腐敗是我們黨面臨的最大威脅。中央在監(jiān)察法出臺(tái)前后反復(fù)強(qiáng)調(diào)，監(jiān)察委員會(huì)實(shí)質(zhì)是反腐敗機(jī)構(gòu)，監(jiān)察法實(shí)質(zhì)是反腐敗國(guó)家立法。這一理念回應(yīng)了人民群眾對(duì)深入推進(jìn)反腐敗的心聲和期待，既言簡(jiǎn)意賅地回答了監(jiān)察法究竟是什么樣的法、是干什么的法等問(wèn)題，也為從制高點(diǎn)上精準(zhǔn)回答為什么要出臺(tái)監(jiān)察法，而且將之優(yōu)先安排在十九大后的第一次全國(guó)人民代表大會(huì)上通過(guò)等問(wèn)題提供了重要答案。
監(jiān)察法第一條規(guī)定：“為了深化國(guó)家監(jiān)察體制改革，加強(qiáng)對(duì)所有行使公權(quán)力的公職人員的監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)國(guó)家監(jiān)察全面覆蓋，深入開(kāi)展反腐敗工作，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，根據(jù)憲法，制定本法�！痹谶@里，“深入開(kāi)展反腐敗工作”承前啟后，引人注目，是監(jiān)察法的重要立法目的。此外，監(jiān)察法第三條在規(guī)定監(jiān)察委員會(huì)的職能時(shí)寫(xiě)道“開(kāi)展廉政建設(shè)和反腐敗工作”，第六條在規(guī)定國(guó)家監(jiān)察工作的方針時(shí)寫(xiě)道“構(gòu)建不敢腐、不能腐、不想腐的長(zhǎng)效機(jī)制”。監(jiān)察法實(shí)質(zhì)是反腐敗國(guó)家立法的理念，貫穿監(jiān)察法始終。
2.凸顯“黨領(lǐng)導(dǎo)一切”理念，強(qiáng)調(diào)“堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)國(guó)家監(jiān)察工作的領(lǐng)導(dǎo)”
深化國(guó)家監(jiān)察體制改革是黨中央作出的重大決策部署，重要目的就是加強(qiáng)黨對(duì)反腐敗工作的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。監(jiān)察法第二條在規(guī)定國(guó)家監(jiān)察工作的指導(dǎo)思想前，旗幟鮮明地宣示“堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)國(guó)家監(jiān)察工作的領(lǐng)導(dǎo)”，具有特殊的政治意義，有利于各級(jí)黨組織更加理直氣壯、名正言順地依法領(lǐng)導(dǎo)監(jiān)察委員會(huì)開(kāi)展反腐敗等工作，扛起全面從嚴(yán)治黨政治責(zé)任。
監(jiān)察法在顯眼位置規(guī)定堅(jiān)持黨對(duì)國(guó)家監(jiān)察工作的領(lǐng)導(dǎo)，體現(xiàn)了新時(shí)代的鮮明要求。中國(guó)特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)，中國(guó)特色社會(huì)主義制度的最大優(yōu)勢(shì)是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)。新時(shí)代堅(jiān)持和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義的十四條基本方略，首要就是“堅(jiān)持黨對(duì)一切工作的領(lǐng)導(dǎo)”。十三屆全國(guó)人大一次會(huì)議通過(guò)的憲法修正案明確把“中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征”寫(xiě)入總綱第一條，彰顯了黨的領(lǐng)導(dǎo)的全面性、根本性和時(shí)代性。黨領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家監(jiān)察工作，是黨領(lǐng)導(dǎo)一切工作的應(yīng)有之義。
3.凸顯“整合反腐敗資源力量”理念，強(qiáng)調(diào)“構(gòu)建集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的中國(guó)特色國(guó)家監(jiān)察體制”
國(guó)家監(jiān)察體制改革之前，反腐敗力量分散，反腐敗職能既分別行使，又交叉重疊，表現(xiàn)在黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)依照黨章黨規(guī)對(duì)黨員的違紀(jì)行為進(jìn)行審查，行政監(jiān)察機(jī)關(guān)依照行政監(jiān)察法對(duì)行政機(jī)關(guān)工作人員的違法違紀(jì)行為進(jìn)行監(jiān)察，檢察機(jī)關(guān)依照刑事訴訟法對(duì)國(guó)家工作人員職務(wù)犯罪行為進(jìn)行查處，存在紀(jì)法銜接不暢、合力不足等問(wèn)題。
國(guó)家監(jiān)察體制改革劍指以上問(wèn)題，重在通過(guò)整合行政監(jiān)察、預(yù)防腐敗和檢察機(jī)關(guān)查處貪污賄賂、失職瀆職及預(yù)防職務(wù)犯罪等反腐敗資源力量，設(shè)立監(jiān)察委員會(huì)，并與紀(jì)委合署辦公，形成監(jiān)督合力，增強(qiáng)監(jiān)督實(shí)效，把執(zhí)紀(jì)和執(zhí)法貫通起來(lái)，把制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能。監(jiān)察法第二條在結(jié)尾規(guī)定“構(gòu)建集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的中國(guó)特色國(guó)家監(jiān)察體制”，體現(xiàn)了“四個(gè)自信”，反映了深化國(guó)家監(jiān)察體制改革的要求，為深化國(guó)家監(jiān)察體制改革指明了方向，有利于為奪取反腐敗斗爭(zhēng)壓倒性勝利提供有力保障。
4.凸顯“監(jiān)察全覆蓋”理念，規(guī)定對(duì)所有行使公權(quán)力的公職人員進(jìn)行監(jiān)察
之前的行政監(jiān)察法，監(jiān)察對(duì)象主要是行政機(jī)關(guān)及其工作人員，范圍過(guò)窄。國(guó)家監(jiān)察體制改革根據(jù)我國(guó)的政治體制和文化特征，秉持以人民為中心的思想，明確要求實(shí)現(xiàn)對(duì)所有行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全覆蓋，將監(jiān)察對(duì)象擴(kuò)大到包括人大政協(xié)等在內(nèi)的公職人員，實(shí)現(xiàn)了由監(jiān)督“狹義政府”到監(jiān)督“廣義政府”的轉(zhuǎn)變。監(jiān)察法第一條與第三條分別規(guī)定：“加強(qiáng)對(duì)所有行使公權(quán)力的公職人員的監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)國(guó)家監(jiān)察全面覆蓋”“對(duì)所有行使公權(quán)力的公職人員（以下稱(chēng)公職人員）進(jìn)行監(jiān)察”。
監(jiān)察法第十五條對(duì)監(jiān)察全覆蓋進(jìn)行了具體化，規(guī)定如下：“監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)下列公職人員和有關(guān)人員進(jìn)行監(jiān)察：（一）中國(guó)共產(chǎn)黨機(jī)關(guān)、人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)機(jī)關(guān)、人民政府、監(jiān)察委員會(huì)、人民法院、人民檢察院、中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議各級(jí)委員會(huì)機(jī)關(guān)、民主黨派機(jī)關(guān)和工商業(yè)聯(lián)合會(huì)機(jī)關(guān)的公務(wù)員，以及參照《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》管理的人員；（二）法律、法規(guī)授權(quán)或者受?chē)?guó)家機(jī)關(guān)依法委托管理公共事務(wù)的組織中從事公務(wù)的人員；（三）國(guó)有企業(yè)管理人員；（四）公辦的教育、科研、文化、醫(yī)療衛(wèi)生、體育等單位中從事管理的人員；（五）基層群眾性自治組織中從事管理的人員；（六）其他依法履行公職的人員�！边@六款，前五款屬于列舉式規(guī)定，最后一款屬于兜底規(guī)定，相輔相成，完整體現(xiàn)了監(jiān)察全覆蓋的理念，有利于增強(qiáng)國(guó)家監(jiān)察工作的震懾力與公信力、針對(duì)性和操作性，促進(jìn)反腐敗全覆蓋、向基層延伸、解決群眾身邊的腐敗問(wèn)題。
5.凸顯“監(jiān)察委員會(huì)是專(zhuān)責(zé)機(jī)關(guān)”理念，全面規(guī)定監(jiān)察委員會(huì)的監(jiān)督、調(diào)查、處置職責(zé)
監(jiān)察法第三條規(guī)定：“各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)是行使國(guó)家監(jiān)察職能的專(zhuān)責(zé)機(jī)關(guān)�！边@里所說(shuō)的“專(zhuān)責(zé)機(jī)關(guān)”，與紀(jì)委是黨內(nèi)監(jiān)督專(zhuān)責(zé)機(jī)關(guān)的定位相呼應(yīng)相匹配。專(zhuān)責(zé)機(jī)關(guān)與專(zhuān)門(mén)機(jī)關(guān)雖然只有一字之差，但含義迥然。權(quán)力就是責(zé)任，責(zé)任就要擔(dān)當(dāng)。“專(zhuān)責(zé)機(jī)關(guān)”不僅強(qiáng)調(diào)監(jiān)察委員會(huì)的專(zhuān)業(yè)化、專(zhuān)門(mén)性，而且突出強(qiáng)調(diào)其責(zé)任，即行使監(jiān)察權(quán)不只是監(jiān)察委員會(huì)的職權(quán)，更是其應(yīng)盡職責(zé)和使命擔(dān)當(dāng)。這里所說(shuō)的“國(guó)家監(jiān)察職能”，不是整合前行政監(jiān)察、反貪反瀆、預(yù)防腐敗職能的簡(jiǎn)單疊加，而是在黨直接領(lǐng)導(dǎo)下，代表黨和國(guó)家對(duì)所有行使公權(quán)力的公職人員進(jìn)行監(jiān)督，既調(diào)查職務(wù)違法行為，又調(diào)查職務(wù)犯罪行為，即依托紀(jì)檢、拓展監(jiān)察、銜接司法，實(shí)現(xiàn)了“一加一大于二、等于三”。
監(jiān)察委員會(huì)之專(zhuān)責(zé)，是監(jiān)督、調(diào)查、處置這三項(xiàng)職責(zé)的統(tǒng)一。監(jiān)察法第十一條分三款依次對(duì)這三項(xiàng)職責(zé)進(jìn)行了規(guī)定。這三項(xiàng)職責(zé)既各有側(cè)重，又密切聯(lián)系，缺一不可，其中，監(jiān)督職責(zé)是首要職責(zé)，切忌把監(jiān)察機(jī)關(guān)等同于單純的辦案機(jī)關(guān)，忽略監(jiān)察委員會(huì)日常的咬耳扯袖工作。
6.凸顯“運(yùn)用法治思維和法治方式反對(duì)腐敗”理念，依法賦予監(jiān)察機(jī)關(guān)權(quán)限和調(diào)查手段，用留置取代“兩規(guī)”措施
法治是治國(guó)理政的基本方式。習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)，要善于運(yùn)用法治思維和法治方式反對(duì)腐敗。十九大報(bào)告指出，制定國(guó)家監(jiān)察法，依法賦予監(jiān)察委員會(huì)職責(zé)權(quán)限和調(diào)查手段，用留置取代“兩規(guī)”措施�！肮び破涫�，必先利其器。”監(jiān)察法詳細(xì)規(guī)定了監(jiān)察權(quán)限和調(diào)查手段，包括由監(jiān)察機(jī)關(guān)決定和實(shí)施的談話(huà)、訊問(wèn)、詢(xún)問(wèn)、查詢(xún)、凍結(jié)、調(diào)取、查封、扣押、搜查、勘驗(yàn)檢查、鑒定、留置等12項(xiàng)措施，以及由監(jiān)察機(jī)關(guān)嚴(yán)格審批、交由有關(guān)機(jī)關(guān)執(zhí)行的技術(shù)調(diào)查、通緝、限制出境等措施，明確了這些措施的使用主體、適用對(duì)象、適用條件、審批權(quán)限和程序等，有利于保證監(jiān)察機(jī)關(guān)履行職責(zé)，促進(jìn)監(jiān)察工作規(guī)范化、法治化。
在上述措施中，取代“兩規(guī)”措施的留置，解決了長(zhǎng)期困擾的法治難題，是一項(xiàng)重要的制度創(chuàng)新，是以法治思維和法治方式反對(duì)腐敗的重要體現(xiàn)，是法治建設(shè)的重大進(jìn)步。留置是一種限制人身自由的措施，為規(guī)范其使用，防止濫用，監(jiān)察法對(duì)留置的使用條件、審批程序、場(chǎng)所、期限等都作出了相應(yīng)規(guī)定。如，明確監(jiān)察機(jī)關(guān)采取留置措施，應(yīng)當(dāng)集體研究決定。留置時(shí)間不得超過(guò)三個(gè)月。在特殊情況下，可以延長(zhǎng)一次，延長(zhǎng)時(shí)間不得超過(guò)三個(gè)月。監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)保障被留置人員的飲食、休息和安全，提供醫(yī)療服務(wù)，等等。
7.凸顯“防止‘燈下黑’”理念，專(zhuān)章規(guī)定“對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)和監(jiān)察人員的監(jiān)督”
習(xí)近平總書(shū)記指出，新的形勢(shì)任務(wù)對(duì)紀(jì)檢監(jiān)察干部隊(duì)伍的思想作風(fēng)、能力素質(zhì)、紀(jì)律約束提出了新要求。要深化轉(zhuǎn)職能、轉(zhuǎn)方式、轉(zhuǎn)作風(fēng)，更好履行黨章賦予的職責(zé)，嚴(yán)明各項(xiàng)紀(jì)律，嚴(yán)格管理監(jiān)督。他還強(qiáng)調(diào)，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)要防止“燈下黑”，嚴(yán)肅處理以案謀私、串通包庇、跑風(fēng)漏氣等突出問(wèn)題，清理好門(mén)戶(hù)，做到打鐵還需自身硬。國(guó)家監(jiān)察體制改革后，監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督范圍擴(kuò)大、權(quán)限更加豐富，如何監(jiān)督監(jiān)察機(jī)關(guān)備受各界關(guān)注。
監(jiān)察法專(zhuān)設(shè)第七章“對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)和監(jiān)察人員的監(jiān)督”，規(guī)定了全面的外部監(jiān)督和嚴(yán)格的內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制。就外部監(jiān)督而言，包括人大監(jiān)督、民主監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督、輿論監(jiān)督等。如第五十三條規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)接受本級(jí)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)的監(jiān)督，監(jiān)督方式包括：聽(tīng)取和審議專(zhuān)項(xiàng)工作報(bào)告、組織執(zhí)法檢查、就有關(guān)問(wèn)題提出詢(xún)問(wèn)或者質(zhì)詢(xún)。就內(nèi)部監(jiān)督而言，規(guī)定了設(shè)立內(nèi)部專(zhuān)門(mén)的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，對(duì)打聽(tīng)案情、過(guò)問(wèn)案件、說(shuō)情干預(yù)的報(bào)告和登記備案，等等。
監(jiān)察法的規(guī)定，既有宏觀(guān)層面，如強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持黨對(duì)國(guó)家監(jiān)察工作的領(lǐng)導(dǎo)，也有微觀(guān)層面，如用留置取代“兩規(guī)”措施。監(jiān)察法規(guī)定了監(jiān)察委員會(huì)的監(jiān)督、調(diào)查、處置職責(zé)；既強(qiáng)調(diào)監(jiān)察體制的集中統(tǒng)一、權(quán)威高效，規(guī)定對(duì)所有行使公權(quán)力的公職人員進(jìn)行監(jiān)察，賦予監(jiān)察委員會(huì)權(quán)限與調(diào)查手段，又高度提防“燈下黑”，專(zhuān)章規(guī)定“對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)和監(jiān)察人員的監(jiān)督”，等等。這些既各有側(cè)重又相輔相成的新理念與新亮點(diǎn)，具有鮮明的時(shí)代性、創(chuàng)新性、辯證性，我們必須認(rèn)真學(xué)習(xí)領(lǐng)會(huì)監(jiān)察法要求，不折不扣抓好貫徹落實(shí)。
《光明日?qǐng)?bào)》（ 2018年07月03日 05版）返回光明網(wǎng)首頁(yè)
