科學(xué)改造讓小區(qū)舊貌換新顏

　　作者：秦 虹（中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院高級研究員、城市更新研究中心主任）

　　我國城鎮(zhèn)住房制度改革后，全國商品住房和保障性住房均得到快速發(fā)展，老舊小區(qū)改造成為改善居民生活的一項(xiàng)重要內(nèi)容。2019年12月，中央經(jīng)濟(jì)工作會議明確提出要“加強(qiáng)城市更新和存量住房改造提升，做好城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造”。2020年7月，國辦印發(fā)《關(guān)于全面推進(jìn)城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造工作的指導(dǎo)意見》，提出到“十四五”期末，結(jié)合各地實(shí)際，力爭基本完成2000年底前建成需改造城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造任務(wù)。2022年5月，中辦、國辦印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)的意見》，強(qiáng)調(diào)要加快改造建成年代較早、失養(yǎng)失修失管、配套設(shè)施不完善、居民改造意愿強(qiáng)烈的住宅小區(qū)，改善居民基本居住條件。

　　住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部數(shù)據(jù)顯示，2019年至2021年，我國累計(jì)新開工改造城鎮(zhèn)老舊小區(qū)11.4萬個(gè)，惠及居民2000多萬戶。在各地改造過程中，共提升和規(guī)整水電氣熱信等各類管線15萬公里，加裝電梯5.1萬部，增設(shè)養(yǎng)老等各類社區(qū)服務(wù)設(shè)施3萬多個(gè)。住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部發(fā)布了多批城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造可復(fù)制政策機(jī)制清單，有針對性地總結(jié)各地解決問題的可復(fù)制政策機(jī)制和典型經(jīng)驗(yàn)做法，涉及動員居民參與、改造項(xiàng)目生成、金融支持、市場力量參與、存量資源整合利用、落實(shí)各方主體責(zé)任、加大政府支持力度等方面。

　　與新建住宅區(qū)不同，老舊小區(qū)的改造存在一些難點(diǎn)。一是業(yè)主利益難協(xié)調(diào)。在改造過程中涉及諸多業(yè)主、改造主體以及相關(guān)權(quán)利人的利益調(diào)整，協(xié)調(diào)過程復(fù)雜。有時(shí)難免陷入“一人反對，全員擱置”的困境。二是改造標(biāo)準(zhǔn)不完善。技術(shù)規(guī)程與標(biāo)準(zhǔn)的缺失，導(dǎo)致基層部門審批依據(jù)不充分、審批標(biāo)準(zhǔn)不清晰、審批操作難度大等問題。三是運(yùn)營不確定性大。前期改造投入高，投資回報(bào)率低，難以形成完善的資金鏈循環(huán)。

　　針對以上問題，目前一些地區(qū)已經(jīng)探索出有益經(jīng)驗(yàn)。比如：大片區(qū)統(tǒng)籌平衡，把一個(gè)或多個(gè)老舊小區(qū)與相鄰的舊城區(qū)、棚戶區(qū)、舊廠區(qū)、城中村、危舊房改造和既有建筑功能轉(zhuǎn)換等項(xiàng)目捆綁統(tǒng)籌，生成老舊片區(qū)改造項(xiàng)目，做到項(xiàng)目內(nèi)部統(tǒng)籌搭配，實(shí)現(xiàn)自我平衡；或者跨片區(qū)組合平衡，將擬改造的老舊小區(qū)與其不相鄰的城市建設(shè)或改造項(xiàng)目組合，以項(xiàng)目收益彌補(bǔ)老舊小區(qū)改造支出，實(shí)現(xiàn)資金平衡；或本小區(qū)運(yùn)營增收平衡改造成本，由社會資本先期投入資金，挖掘小區(qū)可利用空間，引入居民所需的便民服務(wù)業(yè)態(tài)，通過后續(xù)物業(yè)服務(wù)和使用者付費(fèi)、空間租金收入，以及可落地的養(yǎng)老、托幼、健康等產(chǎn)業(yè)收入，實(shí)現(xiàn)一定期限內(nèi)的投資回報(bào)平衡。

　　從國際上看，發(fā)達(dá)國家政府多通過出臺相應(yīng)的政策法規(guī)，利用法治和財(cái)政支持相結(jié)合的手段，調(diào)動民間改造的積極性，推動城市舊住宅區(qū)改造。比如加拿大的《全國住房法》，旨在“促進(jìn)新住房建造、現(xiàn)有住宅的翻修更新和改善住房及生活條件”等。日本頒布《住宅區(qū)改造法》《再開發(fā)地區(qū)規(guī)劃法》《老年人住宅法》等一系列法規(guī)，指導(dǎo)舊住宅區(qū)的更新和再開發(fā)進(jìn)程，如2011年日本國土交通省提供的適老化改建住宅補(bǔ)貼為總預(yù)算的1/3。此外，一些國家還通過出臺法律明確規(guī)定舊住宅區(qū)、危險(xiǎn)建筑物的區(qū)分和界定標(biāo)準(zhǔn)，以立法形式保障住宅和公共建筑物進(jìn)行有計(jì)劃的定期檢修。我國大規(guī)模老舊小區(qū)改造正在推進(jìn)中，國外老舊小區(qū)改造和后期運(yùn)行維護(hù)方面的經(jīng)驗(yàn)值得借鑒。

　　老舊小區(qū)改造是改革發(fā)展工程，更是重大民生工程。改造老舊小區(qū)的民生意義是全方位的：通過更新提升小區(qū)內(nèi)部及與小區(qū)聯(lián)系的水、暖、氣、電、網(wǎng)、路、消防、安防等基礎(chǔ)設(shè)施，可以極大提高居民的居住質(zhì)量；通過打造15分鐘生活圈，增建文化休閑、體育健身、社區(qū)綜合服務(wù)、醫(yī)療衛(wèi)生、智能感知等配套設(shè)施，以及養(yǎng)老、托育、家政保潔、便民市場、郵政快遞末端綜合服務(wù)站等社區(qū)專項(xiàng)服務(wù)設(shè)施，可以更全面地滿足居民的物質(zhì)生活和精神文化需求；通過完善小區(qū)長效管理機(jī)制，推動構(gòu)建“縱向到底、橫向到邊、共建共治共享”的社區(qū)治理體系，引導(dǎo)居民協(xié)商確定改造后小區(qū)的管理模式、管理規(guī)約，共同維護(hù)改造成果。一系列改革舉措的實(shí)施，必將助力老舊小區(qū)居民邁向更加美好的生活。