基層治理也需要頂層設(shè)計(jì)
很多70后的干部出任了地級(jí)市主要領(lǐng)導(dǎo)，很期望他們大有作為。但在當(dāng)前，地市級(jí)的年輕領(lǐng)導(dǎo)也好，縣市級(jí)的年輕領(lǐng)導(dǎo)也好，能否干出一番事業(yè)來(lái)，主要問(wèn)題不在于年齡，而在于我們的政府體制和干部制度。市縣兩級(jí)的基層設(shè)計(jì)固然重要，但更關(guān)鍵的還是頂層設(shè)計(jì)。換言之，即使是基層政府的治道變革，還需要更合理的頂層設(shè)計(jì)來(lái)支撐。
簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō)，在探討基層治理變革之前，還需要審視我國(guó)在政府體制和干部制度方面存在的以下幾個(gè)核心問(wèn)題：
第一，各級(jí)政府職能高度重疊。我國(guó)政府體制在各級(jí)政府間關(guān)系上的一個(gè)顯著特點(diǎn)是，只關(guān)注權(quán)限程度大小的區(qū)分，而不重視事權(quán)范圍的分工。除有些權(quán)力如外交權(quán)、軍事權(quán)等為中央政府所獨(dú)享以外，其它各級(jí)政府的事權(quán)差不多沒(méi)有分工，所不同的是對(duì)同一事權(quán)的處理權(quán)限隨政府級(jí)別的高低而有所區(qū)別。而機(jī)構(gòu)和職能的重疊在結(jié)構(gòu)上就制約了基層政府自主創(chuàng)新的空間和余地。
第二，權(quán)力和資源向上高度集中。在當(dāng)前中國(guó)，各級(jí)政府不僅職責(zé)高度一致，而且權(quán)力和資源向上高度集中，形成了一種自上而下的壓力型政府體制。上級(jí)機(jī)關(guān)制定各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展目標(biāo)，并加以具體化和數(shù)字化后，以指標(biāo)和任務(wù)的形式分派給各個(gè)下級(jí)行政組織，并以這些指標(biāo)、任務(wù)的完成情況作為評(píng)價(jià)、考核的主要依據(jù)，下級(jí)機(jī)關(guān)官員的升遷、榮譽(yù)都和完成上級(jí)下達(dá)的任務(wù)掛鉤，承受著來(lái)自上級(jí)行政機(jī)關(guān)的巨大壓力。上下級(jí)政府間的關(guān)系呈現(xiàn)出相對(duì)僵化、向上集中的特征，下級(jí)政府對(duì)于上級(jí)政府層層下達(dá)的數(shù)量化的任務(wù)沒(méi)有多少商議權(quán)和保留權(quán)，只能按時(shí)完成。實(shí)施財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度以來(lái)，來(lái)自上級(jí)政府的很多財(cái)政轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目都需要下級(jí)政府申報(bào)爭(zhēng)取，能否爭(zhēng)取到這些項(xiàng)目完全取決于上級(jí)政府的意愿。這種制度雖然在一定程度上能夠促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，緩解地方政府的財(cái)政狀況，但由于不是普遍受惠的制度，因此實(shí)際上強(qiáng)化了基層政府對(duì)于上級(jí)政府的依附性，進(jìn)一步限制了地方政府的自主性。
第三，考核評(píng)價(jià)機(jī)制和標(biāo)準(zhǔn)不合理。我們目前干部考核評(píng)價(jià)體系的某些不合理之處讓基層干部不敢作為、無(wú)所適從。如在維穩(wěn)和處理上訪的問(wèn)題上，往往傾向于認(rèn)為上訪數(shù)量多了就是不穩(wěn)定的表現(xiàn)，什么地方有人上訪就說(shuō)明這個(gè)地方的工作沒(méi)做好、領(lǐng)導(dǎo)不稱職。但實(shí)際上要具體分析，上訪現(xiàn)象是中國(guó)特定發(fā)展階段的產(chǎn)物，它本身不足以說(shuō)明問(wèn)題。另外，不問(wèn)緣由的單一問(wèn)責(zé)制經(jīng)常讓一些基層干部難以自辯。某個(gè)地方政府轄區(qū)范圍內(nèi)發(fā)生的一些問(wèn)題，如生產(chǎn)安全事故、群體性事件、公共衛(wèi)生事件等，在社會(huì)輿論壓力下往往都會(huì)歸咎于基層政府或地方政府的主要領(lǐng)導(dǎo)，并迫使其引咎辭職。這種一刀切其實(shí)值得商榷。問(wèn)責(zé)應(yīng)該問(wèn)到點(diǎn)子上，該誰(shuí)負(fù)責(zé)誰(shuí)就負(fù)責(zé)，不能把板子全都打在基層政府身上。
總之，中國(guó)地方和基層政府的發(fā)展，不能只靠基層干部的個(gè)人能力和地方政府的基層創(chuàng)新，而應(yīng)該首先要從國(guó)家政府體制和干部制度的宏觀層面進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)。（程同順 作者為南開(kāi)大學(xué)周恩來(lái)政府管理學(xué)院教授）
