美國(guó)政府投資項(xiàng)目如何贏得公眾支持?
近年來(lái)重大建設(shè)項(xiàng)目選址引發(fā)反對(duì)的事例并不鮮見(jiàn)：從2007年廈門海滄PX化工項(xiàng)目風(fēng)波、2008年臺(tái)州居民抗議大石化項(xiàng)目風(fēng)波、2011年大連福佳PX項(xiàng)目風(fēng)波，以及廣州、北京、上海等地居民抗議垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目，類似事件應(yīng)該引起政府投資和民意對(duì)接上的反思。它們都是政府招商、立項(xiàng)、環(huán)評(píng)甚至批準(zhǔn)開(kāi)工在先，當(dāng)?shù)孛癖娭樵诤�，在政府和企業(yè)看來(lái)無(wú)傷大雅的污染風(fēng)險(xiǎn)，在民眾眼中均成為洪水猛獸。
一個(gè)疑問(wèn)油然而生：這類“政府好心招商、公民拒不領(lǐng)情”的建設(shè)項(xiàng)目風(fēng)波，是否是發(fā)展中的中國(guó)所獨(dú)有的成長(zhǎng)“陣痛”？其實(shí)不然！因重大工業(yè)建設(shè)項(xiàng)目選址問(wèn)題而引發(fā)的公民抗議風(fēng)波，歷來(lái)在全球范圍內(nèi)都可謂隨處可見(jiàn)。
2011年5月，在南美洲的智利，被當(dāng)?shù)剌浾摲Q為“偉大工程”的阿亞森水電站項(xiàng)目因引發(fā)公民大面積強(qiáng)烈抗議而叫停；今年6月，因抗議投資48億美元的銅礦項(xiàng)目，同為南美發(fā)展中國(guó)家的秘魯，成千上萬(wàn)居民走上街頭，引發(fā)流血沖突，全國(guó)甚至因此被宣布進(jìn)入緊急狀態(tài)。即使在發(fā)達(dá)國(guó)家的美國(guó)，小鎮(zhèn)居民的抗議逼停國(guó)家重大項(xiàng)目的例子更是不勝枚舉，不久前還有激進(jìn)環(huán)保人士臥軌抗議杜克能源使用煤電。我們的東亞鄰國(guó)日本，號(hào)稱“從19世紀(jì)60年代開(kāi)始就沒(méi)怎么經(jīng)歷過(guò)大規(guī)�？棺h的國(guó)家”，自從去年9月至今，動(dòng)輒數(shù)以萬(wàn)計(jì)公民參與的反核電游行抗議層出不窮。
然而，發(fā)生在發(fā)達(dá)國(guó)家的類似風(fēng)波，這些公民參與的抗議活動(dòng)多數(shù)都是和平有序的，不僅沒(méi)有釀成流血騷亂，甚至連公共交通等社會(huì)秩序都影響甚微，警察執(zhí)法也是嚴(yán)格限制在防控抗議活動(dòng)引發(fā)的安全問(wèn)題等方面，而且事態(tài)的結(jié)果多數(shù)都是公眾一方戰(zhàn)勝財(cái)大氣粗的投資方，不少重大建設(shè)項(xiàng)目經(jīng)過(guò)投資方大力修改完善其污染防控措施后得以存續(xù)、完成，少量則迫于強(qiáng)大公眾輿論壓力而最終夭亡。無(wú)論結(jié)果如何，政府作為公民與投資方的中間裁判，其道德權(quán)威與合法性并未受到太大損失，甚至算得上安然無(wú)恙。究竟是什么原因讓美日等發(fā)達(dá)國(guó)家的類似風(fēng)波能善始善終甚至因禍得福呢？
在美國(guó)，重大工業(yè)或基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的投資方往往同樣財(cái)大氣粗。更為關(guān)鍵的是，其自身也好，與之緊密相關(guān)的游說(shuō)團(tuán)體也好，都是當(dāng)之無(wú)愧的利益集團(tuán)。這些利益集團(tuán)雖然非常強(qiáng)大，但他們卻不僅不能為所欲為，相反，在面對(duì)下述諸多壓力和監(jiān)督時(shí)甚至如履薄冰：有來(lái)自各種法律法規(guī)的約束壓力，有來(lái)自司法機(jī)關(guān)的司法監(jiān)督壓力，有來(lái)自環(huán)保等公益利益集團(tuán)的對(duì)抗壓力，有來(lái)自媒體輿論的批評(píng)監(jiān)督壓力，更有來(lái)自社區(qū)公民及其組織合法有序抗議的利益維護(hù)壓力。
聯(lián)邦的“空氣清潔法案”及各州和地方的相關(guān)法律，是高懸于各種重大建設(shè)項(xiàng)目頭上的“達(dá)摩克利斯之劍”；投資方與環(huán)保組織、社區(qū)公民等利益集團(tuán)之間相對(duì)公平的相互博弈，是確保各種重大建設(shè)項(xiàng)目不至于成為一方濫用優(yōu)勢(shì)而贏家通吃游戲的“平衡緩沖器”；社區(qū)公民積極有序的知情、參與等，則成為這類重大建設(shè)項(xiàng)目能始終置于眾目睽睽之下的“探照燈”。在此背景下，美國(guó)地方政府若要引進(jìn)重大建設(shè)項(xiàng)目，即使你將其稅收等好處說(shuō)得天花亂墜，對(duì)其內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)等重要信息的提前披露和詳細(xì)說(shuō)明依然是其首當(dāng)其沖的第一要?jiǎng)?wù)，否則他們無(wú)力承擔(dān)起欺瞞的嚴(yán)重政治后果。
此外，美國(guó)公共項(xiàng)目在立項(xiàng)前就要接受審計(jì)部門的可行性和財(cái)政預(yù)算審查，而且直接向立法機(jī)關(guān)匯報(bào)審核，立項(xiàng)前的評(píng)估和審查都要公開(kāi)透明，項(xiàng)目立項(xiàng)后檢察官辦公室和各種監(jiān)督機(jī)構(gòu)介入，實(shí)行每周報(bào)告制度，還有日常巡檢，全過(guò)程的細(xì)節(jié)甚至都有量化公開(kāi)，并接受質(zhì)詢，還有獨(dú)立于規(guī)劃部門的專業(yè)機(jī)構(gòu)協(xié)助公眾監(jiān)督，事后追責(zé)自不在話下。而中國(guó)的公共項(xiàng)目因?yàn)楣娛潞蠓侥苤�，引出政府馬后炮式地解釋和善后，代價(jià)太大。
當(dāng)然，更為關(guān)鍵的是，由于美國(guó)相對(duì)成熟完善的財(cái)稅分權(quán)制度，使得地方政府雖然也有擴(kuò)充其財(cái)稅收入的沖動(dòng)，但多數(shù)地方政府的主要財(cái)源是財(cái)產(chǎn)稅、銷售稅而非企業(yè)所得稅（聯(lián)邦、州的轉(zhuǎn)移支付及舉債也是一大途徑），所以對(duì)招商引資尤其是前述“四高”項(xiàng)目的青睞和饑渴，遠(yuǎn)不及主要仰仗企業(yè)所得稅的中國(guó)地方政府那么強(qiáng)烈，也是中美在這方面形成鮮明反差的重要原因。
正是由于具有前述法制體制機(jī)制的層層保障，美國(guó)一些重大建設(shè)項(xiàng)目在經(jīng)歷公民有序參與的“洗禮”之后，往往必須經(jīng)過(guò)重大改進(jìn)完善，如更加嚴(yán)格的環(huán)評(píng)及環(huán)保風(fēng)險(xiǎn)防控措施，更多的社區(qū)利益配套措施如配建學(xué)校、修繕公園、建設(shè)社區(qū)廣場(chǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施以直接惠及所在社區(qū)公民，更多地雇傭當(dāng)?shù)刎酱龓椭娜后w如少數(shù)族群、弱勢(shì)群體等……經(jīng)過(guò)這些相互談判博弈并取得妥協(xié)共識(shí)后，不少重大建設(shè)項(xiàng)目最終還是如愿落地生根，公民、企業(yè)、政府三方在各退一步后實(shí)現(xiàn)多贏。不難發(fā)現(xiàn)，實(shí)現(xiàn)多贏結(jié)局的最關(guān)鍵的一環(huán)，正是公民合法有序的參與。
地方政府應(yīng)該牢固樹(shù)立一個(gè)觀念：更加直接全面地惠及當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)公民而非危及他們，才是重大建設(shè)項(xiàng)目獲得其認(rèn)同的法寶；確保社區(qū)居民的知情權(quán)參與權(quán)監(jiān)督權(quán)，在項(xiàng)目的每一個(gè)環(huán)節(jié)都保證社區(qū)公民合法有序的參與，是實(shí)現(xiàn)重大建設(shè)項(xiàng)目各方多贏格局的關(guān)鍵！
