中國(guó)農(nóng)村人口老齡化快速發(fā)展 學(xué)者吁構(gòu)建社保體系

　　應(yīng)對(duì)農(nóng)村人口老齡化——

　　積極構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的社會(huì)保障體系

　　“我國(guó)農(nóng)村老齡問(wèn)題研究”課題組

　　我國(guó)已進(jìn)入老年型國(guó)家行列，人口老齡化尤其是農(nóng)村人口老齡化深刻影響著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。人口眾多、結(jié)構(gòu)老化、總體小康、有所分化，是我國(guó)新時(shí)期必須面對(duì)的基本國(guó)情。因此，應(yīng)盡快從戰(zhàn)略高度完善相關(guān)政策，積極構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的社會(huì)保障體系。

　　我國(guó)農(nóng)村人口老齡化快速發(fā)展

　　我國(guó)社會(huì)人口老齡化日趨嚴(yán)重，老年人口規(guī)模全球最大、增長(zhǎng)勢(shì)頭全球最猛，特別是農(nóng)村人口老齡化形勢(shì)嚴(yán)峻。我國(guó)僅用其他國(guó)家1/4左右的時(shí)間即從成年型國(guó)家過(guò)渡到老年型國(guó)家，進(jìn)入重度老齡社會(huì)的速度也將遠(yuǎn)快于其他國(guó)家。城鄉(xiāng)人口老齡化程度嚴(yán)重倒置是我國(guó)人口老齡化的典型特征，即相對(duì)于城市，我國(guó)農(nóng)村人口老齡化形勢(shì)更加嚴(yán)峻。截至2009年底，我國(guó)60歲以上老年人口有1.67億人，其中1.05億人是農(nóng)村老年人，農(nóng)村老年人口規(guī)模是城市的1.69倍；城市老年人口比重為7.97%，而農(nóng)村老年人口比重已超過(guò)18.3%，農(nóng)村人口老齡化程度是城市的2.3倍�？傮w來(lái)看，我國(guó)農(nóng)村人口老齡化將在2011年—2020年快速發(fā)展，2021年—2033年高速攀升，2034年—2060年持續(xù)高位運(yùn)行。

　　人口流動(dòng)加深了農(nóng)村人口老齡化程度，增大了應(yīng)對(duì)農(nóng)村人口老齡化的難度。大量農(nóng)村青壯年勞動(dòng)力外出務(wù)工，在降低城市老年人口比重的同時(shí)提高了農(nóng)村人口老齡化程度，增加了農(nóng)村老年人與兒女分居比例和空巢比例。隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快和人口遷移流動(dòng)加速，農(nóng)村老齡問(wèn)題將更加突出。城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不平衡的矛盾相互交織，增加了老年群體同其他社會(huì)群體之間、不同老年群體之間共享經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展成果的難度。

　　農(nóng)村高齡老年人口比例快速提高，加劇了農(nóng)村老齡問(wèn)題的嚴(yán)峻性。老年人口的高齡化，意味著失能、殘疾、帶病的老年人口越來(lái)越多。2000年，我國(guó)農(nóng)村80歲以上高齡老年人為900萬(wàn)人，占農(nóng)村老年人總數(shù)的9.8%；2009年底，農(nóng)村80歲以上高齡老年人增加到1100萬(wàn)人，占農(nóng)村老年人總數(shù)的11.3%。此外，還有部分失能老人1894萬(wàn)人。預(yù)計(jì)到2045年，我國(guó)農(nóng)村80歲以上老年人占農(nóng)村老年人的比例將超過(guò)22%。

　　農(nóng)村人口老齡化超前于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，需要解決的問(wèn)題復(fù)雜艱巨，應(yīng)對(duì)時(shí)間卻非常緊迫。發(fā)達(dá)國(guó)家的老齡化一般和現(xiàn)代化同步，老齡問(wèn)題的暴露是逐步的；而我國(guó)人口老齡化一直超前于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，“未富先老”是我國(guó)人口老齡化的長(zhǎng)期特征。相對(duì)而言，我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低，人口老齡化程度較高，“未富先老”更為明顯。而且，由于農(nóng)村物質(zhì)基礎(chǔ)比較薄弱，農(nóng)村老人的社會(huì)福利和保障待遇較低，農(nóng)村應(yīng)對(duì)人口老齡化面臨的問(wèn)題更為嚴(yán)峻。隨著農(nóng)村進(jìn)入加速老齡化階段，解決“未富先老”問(wèn)題的時(shí)間更為緊迫，必須抓緊研究制定和完善應(yīng)對(duì)農(nóng)村人口老齡化的政策措施。

　　構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的社會(huì)保障體系是應(yīng)對(duì)農(nóng)村人口老齡化的緊迫任務(wù)

　　近年來(lái)，我國(guó)已把農(nóng)民養(yǎng)老問(wèn)題納入社會(huì)事業(yè)范疇，改善了農(nóng)村老年人的生活，支持了農(nóng)業(yè)發(fā)展。但現(xiàn)有的農(nóng)村社會(huì)保障體系還不健全。我國(guó)財(cái)政支出中社會(huì)保障的支出比重遠(yuǎn)低于人均GDP水平相近的其他國(guó)家，而社會(huì)保障支出中的絕大部分又用于城鎮(zhèn)居民，這使得城鄉(xiāng)居民實(shí)際收入差距進(jìn)一步拉大。社會(huì)保障體系不健全抑制了國(guó)內(nèi)市場(chǎng)尤其是農(nóng)村市場(chǎng)需求，而且也沒(méi)能發(fā)揮出應(yīng)有的調(diào)節(jié)收入差距的功能。因此，需要對(duì)社會(huì)保障體系加強(qiáng)整合、予以完善，加快實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障的公平、普惠。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的社會(huì)保障體系以全社會(huì)福利最大化為目標(biāo)，是共享式發(fā)展的基礎(chǔ)。完善包括老齡化政策在內(nèi)的各項(xiàng)社會(huì)政策，科學(xué)構(gòu)建符合國(guó)情、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的社會(huì)保障體系，能夠?yàn)榻?jīng)濟(jì)發(fā)展提供良好社會(huì)環(huán)境并促進(jìn)消費(fèi)需求擴(kuò)大。這也是完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的重要內(nèi)容。

　　構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的社會(huì)保障體系是有效應(yīng)對(duì)農(nóng)村人口老齡化的重要切入點(diǎn)。人口老齡化的程度取決于人均預(yù)期壽命、人口出生率和社會(huì)人口流動(dòng)。我國(guó)農(nóng)村相對(duì)落后的生產(chǎn)方式和農(nóng)業(yè)相對(duì)較低的比較收益使得農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者經(jīng)濟(jì)收入不高，加之城鎮(zhèn)和農(nóng)村在基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)以及社會(huì)福利等方面差別較大，導(dǎo)致農(nóng)村青壯年勞動(dòng)力外流，留守老年人口增多，進(jìn)一步加劇了農(nóng)村人口老齡化趨勢(shì)。我國(guó)已進(jìn)入老齡化快速發(fā)展階段，如果不能及時(shí)建立健全覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系并鼓勵(lì)和穩(wěn)定新生代農(nóng)民在鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，老幼留守、土地撂荒、村莊凋敝等問(wèn)題就有可能發(fā)生并危及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村穩(wěn)定，影響我國(guó)糧食安全、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)穩(wěn)固、社會(huì)和諧與可持續(xù)發(fā)展。構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的社會(huì)保障體系，不僅是保障和改善老年農(nóng)民生活的需要，也是破解“三農(nóng)”問(wèn)題的需要，已經(jīng)成為應(yīng)對(duì)農(nóng)村人口老齡化的關(guān)鍵。

　　構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的社會(huì)保障體系是發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義的題中應(yīng)有之義。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速增長(zhǎng)，為提升人民群眾福利水平打下了堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)基礎(chǔ)，但發(fā)展中的不平衡、不協(xié)調(diào)、不可持續(xù)問(wèn)題仍然突出。2010年，我國(guó)人均GDP已超過(guò)4000美元，但城鄉(xiāng)居民收入比從1986年的1.86擴(kuò)大到2010年的3.23。發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義，最終要消除兩極分化，實(shí)現(xiàn)共同富裕。在不充分競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)存在明顯外部性和信息不對(duì)稱(chēng)的條件下，市場(chǎng)不會(huì)自動(dòng)糾正偏差，必須通過(guò)政府這只有形之手彌合差距、實(shí)現(xiàn)公正。正視農(nóng)村老年人的民生問(wèn)題和城鄉(xiāng)收入差距拉大的現(xiàn)實(shí)，構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的社會(huì)保障體系，是實(shí)現(xiàn)共同富裕的重要內(nèi)容和根本保障。

　　以農(nóng)村為重點(diǎn)構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的社會(huì)保障體系

　　現(xiàn)階段構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的社會(huì)保障體系，重點(diǎn)在農(nóng)村。目前，我國(guó)農(nóng)村居民的基本生活、醫(yī)療、養(yǎng)老等保障還不夠完善，不能滿(mǎn)足應(yīng)對(duì)農(nóng)村人口老齡化問(wèn)題的需要。我國(guó)公共財(cái)政支出用于農(nóng)村的比重偏低，不適應(yīng)再分配調(diào)節(jié)需要，加之長(zhǎng)期實(shí)行城鄉(xiāng)有別的政策和制度，造成并強(qiáng)化了城鄉(xiāng)之間收入和機(jī)會(huì)的不平等。歷史欠賬和現(xiàn)實(shí)問(wèn)題共同決定了構(gòu)建更加公平合理的社會(huì)保障體系重點(diǎn)在農(nóng)村，關(guān)鍵是補(bǔ)償農(nóng)民。面對(duì)嚴(yán)峻形勢(shì)，應(yīng)把握未來(lái)10年應(yīng)對(duì)人口老齡化的機(jī)遇期，按照公平、效率和普惠原則，立足國(guó)情、兼顧差異，循序漸進(jìn)地構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的社會(huì)保障體系，實(shí)現(xiàn)福利改善和社會(huì)融合。

　　明確政府責(zé)任。一方面，進(jìn)一步加大政府強(qiáng)農(nóng)、惠農(nóng)力度，加快社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)，轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式，建立現(xiàn)代農(nóng)業(yè)體系，增加農(nóng)民收入；另一方面，明確政府對(duì)困難群體尤其是農(nóng)村老年人的保障責(zé)任，建立社會(huì)保障財(cái)政支出城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、公平共享的機(jī)制，提高財(cái)政用于社會(huì)保障支出的比例，并按城鄉(xiāng)人口比例配置。明確地方政府保障和改善民生的基本責(zé)任和考核指標(biāo)，建立激勵(lì)社會(huì)力量發(fā)展農(nóng)村老齡福利事業(yè)的機(jī)制，筑牢家庭養(yǎng)老基礎(chǔ)，穩(wěn)固社區(qū)養(yǎng)老依托，提高機(jī)構(gòu)養(yǎng)老比例，優(yōu)先解決高齡老人、獨(dú)居老人和失能老人的社會(huì)救助和福利改善問(wèn)題。

　　銜接現(xiàn)有政策。根據(jù)輕重緩急，以社會(huì)救助中的最低生活保障、醫(yī)療保險(xiǎn)中的大病統(tǒng)籌保險(xiǎn)、養(yǎng)老保險(xiǎn)中的基本養(yǎng)老金(統(tǒng)籌層次或基礎(chǔ)層次)三項(xiàng)政策為重點(diǎn)，優(yōu)先實(shí)現(xiàn)三項(xiàng)福利制度基本層次的城鄉(xiāng)統(tǒng)一。社會(huì)救助中的住房救助、教育救助、醫(yī)療救助等，醫(yī)療保險(xiǎn)中的門(mén)診或小病醫(yī)療，養(yǎng)老保險(xiǎn)中的職業(yè)養(yǎng)老金以及失業(yè)保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)、生育保險(xiǎn)，可以保留一定的城鄉(xiāng)差異，但要能夠?qū)崿F(xiàn)全國(guó)轉(zhuǎn)移接續(xù)。

　　分區(qū)域推進(jìn)統(tǒng)籌。從各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡的實(shí)際出發(fā)，在構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的社會(huì)保障體系進(jìn)程中應(yīng)堅(jiān)持基本社會(huì)保障國(guó)民普惠，保障水平逐步提高，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌分類(lèi)實(shí)施。可以根據(jù)各地的消費(fèi)水平、地方財(cái)政收入、城鎮(zhèn)居民可支配收入及農(nóng)村居民純收入等指標(biāo)分類(lèi)推進(jìn)。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)應(yīng)盡快完成城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，全面實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障國(guó)民普惠。較發(fā)達(dá)地區(qū)重點(diǎn)要提高農(nóng)村人口的保障水平，加快提高農(nóng)村低保待遇標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)全覆蓋，提高基本養(yǎng)老、大病醫(yī)療的籌資水平和給付水平，在農(nóng)村老齡化高位運(yùn)行期到來(lái)之前完成城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，實(shí)現(xiàn)基本社會(huì)保障國(guó)民普惠。欠發(fā)達(dá)地區(qū)面臨發(fā)展經(jīng)濟(jì)和改善福利雙重壓力，中央財(cái)政應(yīng)實(shí)行傾斜政策，加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付和補(bǔ)貼力度，通過(guò)基本保障國(guó)民普惠進(jìn)一步縮小城鄉(xiāng)差距和區(qū)域差距，促進(jìn)全面小康社會(huì)建設(shè)。

　　進(jìn)一步整合完善。預(yù)計(jì)到2028年我國(guó)農(nóng)村將進(jìn)入重度老齡化時(shí)期。為了應(yīng)對(duì)這一局面，應(yīng)進(jìn)一步提高財(cái)政支出中的社會(huì)保障支出占比和資金使用效率。社會(huì)保障各項(xiàng)政策制度逐步以對(duì)象為中心進(jìn)行整合完善，按資金性質(zhì)等進(jìn)行分類(lèi)管理、管辦分離，并可社會(huì)化購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，減少管理成本，避免政策空白和交叉，逐步形成可以根據(jù)財(cái)政負(fù)擔(dān)水平、社會(huì)經(jīng)濟(jì)承載能力以及保障對(duì)象需求變化動(dòng)態(tài)調(diào)整待遇水平的科學(xué)機(jī)制，使城鄉(xiāng)差距進(jìn)一步縮小，基本建成城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的社會(huì)保障體系。(陳昱陽(yáng))

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