從“雙軌制”下的利益沖突看我國養(yǎng)老保險制度改革

　　──訪中國人民大學(xué)教授鄭功成

　　養(yǎng)老金雙軌制成了近兩年的熱點話題。雙軌制指不同工作性質(zhì)的退休人員實行不同的養(yǎng)老金制度：政府機關(guān)和事業(yè)單位退休實行由財政統(tǒng)一支付的退休養(yǎng)老金制度;而企業(yè)職工則實行由企業(yè)和職工本人按一定標準繳納的“繳費型”統(tǒng)籌制度。是什么使企業(yè)職工和機關(guān)事業(yè)單位人員退休后，養(yǎng)老金存在明顯差異，又當如何突破？“雙軌制”將如何改革？記者就此話題采訪了中國人民大學(xué)教授、中國社會保障研究中心主任鄭功成。

　　一

　　記者：我國2006年施行的《公務(wù)員法》第七十九條規(guī)定，公務(wù)員退休所需經(jīng)費，由國家財政予以保障。您認為，當初這樣的制度設(shè)計是出于什么樣的考慮？

　　鄭功成：我記得當年參與審議《公務(wù)員法》時，大家關(guān)注的主要是公務(wù)員的界定、考錄、職責(zé)等問題，對社會保障倒沒有太多討論，這主要是大家覺得公務(wù)員的社會保障應(yīng)通過專門立法來規(guī)范，同時，在漸進改革的大背景下，機關(guān)事業(yè)單位的養(yǎng)老保險制度改革都沒有經(jīng)過試點，要在立法中明確幾乎不可想象。我個人多次參與過《公務(wù)員法》的立法調(diào)研、討論和全國人大常委會對《公務(wù)員法》的二次審議，對公務(wù)員的社保制度改革亦提出過相應(yīng)的立法建議。但該法確實留下了一些缺憾，如未能明確公務(wù)員養(yǎng)老保險制度的改革目標與方向。

　　記者：養(yǎng)老金的雙軌制在當下還是否有它的合理性？公務(wù)員退休金基本水準需要與企業(yè)持平嗎？

　　在“雙軌制”下，企業(yè)職工和機關(guān)事業(yè)單位人員退休后,養(yǎng)老金存在明顯差異，您如何看待？

　　鄭功成：當然，這一現(xiàn)象是歷史遺留問題，即在“摸著石頭過河”年代里的漸進改革，往往是針對某一地、某一行業(yè)、某一群體先進行改革試驗，然后再逐漸擴展，這種改革不可能是成熟的改革。我國企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革始于20世紀80年代中期，1995年正式建立統(tǒng)賬結(jié)合模式的養(yǎng)老保險制度，但并未對機關(guān)事業(yè)單位退休制度同步改革，此后的養(yǎng)老保險改革也一直圍繞著職工養(yǎng)老保險制度進行，近幾年又增加了農(nóng)民、城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險等，而機關(guān)事業(yè)單位退休制度一直停留在原地并延續(xù)著以往的做法。

　　需要指出的是，當前兩大群體養(yǎng)老金待遇懸殊并不是兩個制度并存的必然結(jié)果。因為世界上許多國家基于對公職人員受財政供養(yǎng)與隊伍穩(wěn)定的特點，為了方便管理與控制，通常也是單獨建立制度，德國、日本等國甚至在職工隊伍中也存在著多元制度安排，但不同制度安排的養(yǎng)老待遇差距極小，從而并未構(gòu)成不同群體之間的矛盾沖突源。因此，理性地看，當前問題的關(guān)鍵不在“雙軌制”而在最終的待遇差距。

　　“雙軌制”伴生著三個問題：一是籌資環(huán)節(jié)，企業(yè)職工要繳納養(yǎng)老保險費，而機關(guān)事業(yè)單位不需繳費，這是個人義務(wù)方面的不公平；二是基金財務(wù)管理環(huán)節(jié)，職工基本養(yǎng)老保險采取統(tǒng)賬結(jié)合模式，機關(guān)事業(yè)單位采取現(xiàn)收現(xiàn)付模式，前者受繳費多寡與基金收益的影響，后者可以旱澇保收；三是待遇發(fā)放環(huán)節(jié)，職工基本養(yǎng)老金待遇隨物價上漲等因素而調(diào)整，而機關(guān)事業(yè)單位退休待遇卻與在崗者工資增長直接掛鉤，前者符合養(yǎng)老保險制度保障退休人員基本生活的初衷，后者顯然增加了退休者直接分享國家發(fā)展成果的福利份額。這樣，兩個制度下的人群的養(yǎng)老保險權(quán)益日益失衡，待遇水平差距日益擴大。

　　當前機關(guān)事業(yè)單位退休待遇與企業(yè)職工養(yǎng)老金待遇的差異，當然不具有合理性。縱觀世界，各國的法定養(yǎng)老保險制度都是基于促進公平而非放大不公而設(shè)計的，不可能出現(xiàn)不同群體相差幾倍的現(xiàn)象。當然，公務(wù)員退休制度改革也不是簡單地等同于要與企業(yè)持平，而是應(yīng)追求同一代人的平等。既要避免同一批老年人因在機關(guān)事業(yè)單位工作或在國有企業(yè)工作而出現(xiàn)養(yǎng)老待遇懸殊的現(xiàn)象，也不應(yīng)當讓同一批年輕人因到不同崗位工作后再繼續(xù)著以往養(yǎng)老待遇懸殊的現(xiàn)象。

　　記者：您認為改革雙軌制需要突破哪些問題？

　　鄭功成：不能說政府未做任何努力，而是這種努力尚未見到切實的效果。之所以改革難以取得突破，我認為阻力來源于兩個方面：首先當然是機關(guān)事業(yè)單位不情愿放棄待遇優(yōu)厚的退休制度，現(xiàn)行做法甚至還在讓年輕一代繼續(xù)傳承，這應(yīng)當是高校畢業(yè)生報考公務(wù)員熱的一個重要原因。其次也有準備不足的原因，如事業(yè)單位是中國特色的組織，其中既有公益的也有贏利的，在未能合理分類并理順其與國家財政關(guān)系的情形下，要順利推進養(yǎng)老保險制度變革顯然不可能；再如機關(guān)事業(yè)單位自新中國成立以來就是一個整體，其工作人員都是依靠國家財政供養(yǎng)的國家雇員，現(xiàn)在要將其分割開來，讓事業(yè)單位向企業(yè)看齊，公務(wù)員繼續(xù)不動，這種取向不僅不能真正化解當前“雙軌制”下的矛盾，還會增加事業(yè)單位工作人員與公務(wù)員的新的利益沖突。此外，缺乏合理的改革方案，亦是導(dǎo)致這幾年來呼聲很高、行動遲緩的重要原因。

　　二

　　記者：今年兩會期間，您做客人民網(wǎng)強國論壇的時候提出了一個“三步走”的改革方案，為什么不能一步到位？您說的三步走的第一步又如何實現(xiàn)？

　　鄭功成：作為專業(yè)研究者，我不僅注意到許多人對“雙軌制”的批評，而且收到過不少正在遭受不公待遇的企業(yè)退休人員的來信，他們要求將兩種制度合并成一種制度的主張與我的專業(yè)理念是完全一致的，這就是要縮小養(yǎng)老待遇差距、實現(xiàn)養(yǎng)老保障權(quán)益公平，最終建立起平等的、統(tǒng)一的國民養(yǎng)老金制度。然而，基于現(xiàn)實，基于過去5年事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革并不順利的客觀事實，理性告訴我，所謂“一步到位”可能等于遙遙無期。因為這兩個制度無論是籌資機制、財務(wù)機制還是待遇調(diào)整機制都完全不同，要一步整合成一個制度根本無法取得共識，路徑依賴的慣性要改變并非易事。因此，我關(guān)注的是此事不能再等待了，而是應(yīng)當盡快積極、理性地行動起來，而分步推進制度變革可能不失為可行之策。否則，再過五年也難有進展。我的基本主張概括起來就是在人民網(wǎng)與網(wǎng)友交流過的觀點，即機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革刻不容緩，與其數(shù)年來坐而論道，不如立即起而行動。

　　盡快推進改革是基本出發(fā)點，而分步走可能會極大地減小阻力。第一步是盡快為機關(guān)事業(yè)單位建立公職人員基本養(yǎng)老保險制度，讓其工作人員承擔相應(yīng)的繳費義務(wù)，同時實行統(tǒng)賬結(jié)合財務(wù)機制，即先實現(xiàn)與企業(yè)職工義務(wù)平等與財務(wù)機制統(tǒng)一的目標。第二步是對其待遇進行結(jié)構(gòu)分解，即將退休金分解成基本養(yǎng)老保險金與職業(yè)年金，用雙層結(jié)構(gòu)替代單一層次，其中的基本養(yǎng)老保險金與企業(yè)職工基本養(yǎng)老金相同，職業(yè)年金與企業(yè)年金相對應(yīng)，逐步降低機關(guān)事業(yè)單位工作人員的基本養(yǎng)老保險金，使之與企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險金待遇接近。第三步是放棄機關(guān)事業(yè)單位退休金與工資增長掛鉤的機制，代之以與企業(yè)職工養(yǎng)老金計發(fā)辦法一樣的機制。至此，導(dǎo)致兩者之間差距的因素就消除了，制度并軌也就水到渠成了。當然，在推進機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老制度改革的同時，我認為還應(yīng)對企業(yè)退休人員特別是那些原來與機關(guān)事業(yè)單位工作者具有相同身份與工資水準的老年人給予相應(yīng)的補償。這一方案最早源于我在2008年前主持完成的《中國社會保障改革與發(fā)展戰(zhàn)略》報告中，如果前幾年按這樣的思路推進，現(xiàn)在或許已經(jīng)走完第二步而進入第三步了。

　　至于第一步，只要放棄機關(guān)單位與事業(yè)單位分割而行的思路，而是采取整體聯(lián)動的做法，應(yīng)當是可以迅速啟動的。因為任何人都不應(yīng)拒絕為自己的養(yǎng)老保險承擔相應(yīng)的繳費義務(wù)。

　　我要再三強調(diào)的是，“老人老辦法、新人新辦法、中人選擇過渡辦法”是整個社會保障制度改革都應(yīng)遵循的根本原則，即老一代人無論是在機關(guān)事業(yè)單位還是在企業(yè)，都不能待遇差距大，而應(yīng)當按照貢獻大小、職級與工齡等享受相應(yīng)的待遇；新參加工作者無論是公務(wù)員或事業(yè)單位職員還是企業(yè)職工，都應(yīng)平等參加養(yǎng)老保險并享受相應(yīng)的待遇。當前存在的不同群體老年人養(yǎng)老待遇懸殊和年輕人因在不同單位工作而享受待遇懸殊的保險與福利待遇，都是不正�，F(xiàn)象，必須通過改革來矯正。

　　記者：您的“三步走”方案中的第二步說機關(guān)事業(yè)單位工作人員的“基本養(yǎng)老保險金”與企業(yè)職工“基本養(yǎng)老保險金”相同，“職業(yè)年金”與“企業(yè)年金”對應(yīng)�？墒俏覈�的企業(yè)年金發(fā)展緩慢，貫徹起來不太容易。“職業(yè)年金”與“企業(yè)年金”如何對應(yīng)呢？

　　鄭功成：將退休金分解成兩個層次是對這一制度的結(jié)構(gòu)優(yōu)化，因為根據(jù)現(xiàn)行制度安排，機關(guān)事業(yè)單位工作人員退休后只有一種待遇，而企業(yè)職工將來還會有企業(yè)年金作為補充（事實上已有部分企業(yè)職工享有企業(yè)年金），如果不實行結(jié)構(gòu)分解，不僅改革無法推進，也絕對不可能建立統(tǒng)一的國民養(yǎng)老金制度。結(jié)構(gòu)優(yōu)化已成為機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革的重要前提條件，也是促使其與職工基本養(yǎng)老保險制度殊途同歸的必需途徑。當然，在將機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老金進行分解的同時，還需要同時提高勞動者的勞動報酬并普遍性地建立企業(yè)年金。在當前的情形下，不能指望單純推進養(yǎng)老保險制度改革便可以解決問題，它必定要以收入分配制度改革作為背景。

　　三

　　記者：有專家認為，對于養(yǎng)老金雙軌制改革，不要再做試點，直接啟動改革，您怎么看待這個問題？

　　鄭功成：我不知道這位專家講的養(yǎng)老金雙軌制改革是什么意思，如果是指將兩個制度立即并成一個制度，恐怕只能是畫餅充饑，結(jié)果仍可能是原地踏步。因為若將機關(guān)事業(yè)單位優(yōu)厚的退休金迅速削低到企業(yè)退休人員養(yǎng)老金的水平，改革的阻力可想而知；若將企業(yè)退休人員的養(yǎng)老金待遇立即提升到機關(guān)事業(yè)單位退休待遇的水平，也會引發(fā)討論。因此，還是在明確目標與方向的條件下，迅速啟動機關(guān)事業(yè)單位的養(yǎng)老保險制度改革，同時對企業(yè)老一代退休人員給予相應(yīng)的補償，盡快縮小兩者之間的待遇差距。無論在哪種制度下都應(yīng)當實現(xiàn)同一代人的養(yǎng)老待遇走向公平。不過，我贊同這位專家的另一個觀點，即機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革不要再做試點，而是直接全面啟動�？陀^而論，我國社會保障改革早期試點先行是一個經(jīng)驗，但也留下了諸如現(xiàn)實中的“雙軌制”矛盾等教訓(xùn)，適宜的做法是，認真調(diào)研，審慎決策，果斷快速推進。否則，將始終處于被動之中�？傊�，“雙軌制”下的現(xiàn)實矛盾必須盡快化解，它既需要堅定不穩(wěn)地推進，也需要理性與智慧。（本報記者 柳 霞 本報通訊員 韓建鳳）

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