調(diào)查動(dòng)機(jī)
近期,準(zhǔn)生證成為社會(huì)熱點(diǎn)話題。不少人反映,流動(dòng)人口仍難就地辦理“準(zhǔn)生證”。與此同時(shí),國(guó)家人口計(jì)生委下發(fā)《國(guó)家人口計(jì)生委關(guān)于方便群眾辦證的通知》,要求各地簡(jiǎn)化準(zhǔn)生證辦理流程,流動(dòng)人口可在居住地就地辦理“準(zhǔn)生證”。辦理準(zhǔn)生證到底有多難?此次通知能否改善辦證難的現(xiàn)狀?《法制日?qǐng)?bào)》記者進(jìn)行了調(diào)查。
特別調(diào)查
本報(bào)記者杜曉
本報(bào)通訊員溫曉輝
一張小小的準(zhǔn)生證卻牽動(dòng)著許多人的心,尤其對(duì)于那些身處異鄉(xiāng)的人來(lái)說(shuō),辦理準(zhǔn)生證的過(guò)程十分曲折。
不久前,國(guó)家人口和計(jì)劃生育委員會(huì)對(duì)此專門(mén)下發(fā)了通知,要求各地簡(jiǎn)化辦證程序,解決群眾辦證難問(wèn)題。此外,流動(dòng)育齡夫妻雙方戶籍所在地、現(xiàn)居住地鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、街道均有責(zé)任為其辦理第一個(gè)子女生育服務(wù)證(登記),并實(shí)行首接責(zé)任制。
上述規(guī)定下發(fā)之后,準(zhǔn)生證得到了越來(lái)越多的關(guān)注,但這一問(wèn)題的復(fù)雜性要超出許多人的想象。
地方政策“打架”加劇“辦證難”
再有一周左右,在北京工作的媒體從業(yè)人員高明勇的孩子就要出生了,回顧起辦理準(zhǔn)生證頗為戲劇性的過(guò)程,真是讓他有些“傷不起”。
“我和愛(ài)人原籍河南,后因上大學(xué)、工作,我的戶口留在江蘇省南京市,她的戶口因故留在家鄉(xiāng)一個(gè)城市�！备呙饔抡f(shuō),像他們這種情況,在當(dāng)前的中國(guó)流動(dòng)人口中比較普遍,辦理準(zhǔn)生證最常用的辦法,是到女方的戶籍所在地去辦理。幾個(gè)月前,經(jīng)岳父打聽(tīng),他們準(zhǔn)備好了辦理準(zhǔn)生證需要的材料:“包括我和愛(ài)人的身份證原件、結(jié)婚證原件、戶口本原件、各自所在單位開(kāi)具的‘初婚未育無(wú)撫養(yǎng)’證明信、我個(gè)人戶口所在地的居委會(huì)、街道辦事處的‘初婚未育無(wú)撫養(yǎng)’證明信�！�
因?yàn)槭穷^胎,又屬于“初婚未育無(wú)撫養(yǎng)”,晚婚晚育,條件合法,材料齊全,高明勇以為事情進(jìn)展會(huì)很順利。
不料,一上來(lái)就被“卡”住了。對(duì)方理由很簡(jiǎn)單,按照高明勇愛(ài)人所在的河南某市的計(jì)生政策規(guī)定,辦理準(zhǔn)生證,需要填寫(xiě)“一孩生育證發(fā)放登記表”,并加蓋男方戶籍所在地轄區(qū)的居委會(huì)、街道辦事處兩級(jí)政府的公章。
但是,當(dāng)高明勇從北京前往南京蓋章的時(shí)候,戶籍所在地居委會(huì)的一個(gè)工作人員告訴他,根據(jù)南京市的規(guī)定,不在南京市以外地區(qū)的公文上蓋章,只能出具加蓋公章的證明信。
矛盾就這樣出現(xiàn)了。高明勇愛(ài)人戶籍所在地的某街道辦計(jì)生辦態(tài)度很堅(jiān)決:“不按要求蓋章,不能辦理準(zhǔn)生證。”
隨后,高明勇的岳父幾次三番前往計(jì)生辦辦理,都無(wú)果而返。
這時(shí)高明勇又想到一招,回南京辦理,但當(dāng)他趕到南京后,被告知,他是集體戶口,根據(jù)規(guī)定,只能由女方出具準(zhǔn)生證,男方負(fù)責(zé)提供材料。高明勇意識(shí)到,這條路走不通了。
除此之外,還有一個(gè)方法是可以到高明勇的原籍河南的另一城市去辦理。
于是,高明勇的父親前往計(jì)生部門(mén)打聽(tīng)如何辦理,被告知需要加蓋13個(gè)公章或簽字,分別是5個(gè)村民代表、村計(jì)生干部,村主任、村支書(shū)、鄉(xiāng)計(jì)生辦工作人員、分管的副主任、主任,分管計(jì)生工作副鄉(xiāng)長(zhǎng)、鄉(xiāng)長(zhǎng)等。
當(dāng)高明勇的父親“弄到”第九個(gè)簽字的時(shí)候,高明勇決定放棄了。
“這條路代價(jià)太大了。在與家鄉(xiāng)計(jì)生部門(mén)負(fù)責(zé)人通電話時(shí),他告訴我,我和愛(ài)人的戶口需要遷回原籍才能辦理準(zhǔn)生證而我的戶口如果遷回,將直接改為農(nóng)業(yè)戶口,涉及到現(xiàn)在的戶籍身份,如果是農(nóng)業(yè)戶口,哪怕我在北京工作,可能只能辦理農(nóng)村的新農(nóng)合,而非現(xiàn)在的城鎮(zhèn)人口的社會(huì)待遇�！备呙饔抡f(shuō)。
“辦證難”不是“一個(gè)人在遭罪”
感到有些走投無(wú)路的高明勇一氣之下,在網(wǎng)上發(fā)了一條微博:“別再逼我。你不給我個(gè)說(shuō)法,我就要給你個(gè)說(shuō)法�！�
原本是為了發(fā)泄自己情緒的高明勇自己也沒(méi)想到,這樣一條微博一天之內(nèi)被轉(zhuǎn)發(fā)近千次,評(píng)論近300條,許多人尤其是戶籍不在本地的人對(duì)于準(zhǔn)生證辦理的難度都感同身受。
來(lái)自上海的一位網(wǎng)友給高明勇留言:“2008年辦理準(zhǔn)生證,分別到兩人戶口所在地的居委會(huì)、檔案管理部門(mén)、街道先后蓋了六個(gè)章,在區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心蓋第七個(gè)章才總算辦了下來(lái),期間遭遇刁難不斷,一度急出鼻血,當(dāng)時(shí)妻子已懷孕兩個(gè)多月�！�
“我不是想當(dāng)什么超生游擊隊(duì),我只是想合‘法’地生下第一胎,但是我從來(lái)沒(méi)想到過(guò)生孩子的手續(xù)竟是這么繁瑣。我和老公去年結(jié)婚,當(dāng)時(shí)就知道生孩子要辦準(zhǔn)生證,就開(kāi)始著手準(zhǔn)備,我是內(nèi)蒙古人,老公是江西人,都在深圳工作,都是大齡青年晚婚又晚育的�！币晃辉谏钲诠ぷ鞯呐栽陔娫捓锔嬖V記者,“今年我懷孕了,三個(gè)月時(shí)要到醫(yī)院產(chǎn)科建檔,我買了社保,本指望能報(bào)銷費(fèi)用,醫(yī)院卻說(shuō)必須有所居住社區(qū)開(kāi)具的計(jì)生證明,于是又跑計(jì)生辦,又說(shuō)必須先有準(zhǔn)生證,又打老家計(jì)生辦的電話,說(shuō)必須備齊戶口、身份證、相片、單位證明和男方老家開(kāi)的未生育證明醫(yī)院檢查結(jié)果等,并且本人要親自過(guò)來(lái),我說(shuō)我大著肚子回家不方便請(qǐng)親戚代辦,好說(shuō)歹說(shuō)得到同意,我就把這些都寄回內(nèi)蒙的一個(gè)親戚那里,請(qǐng)他幫忙跑一下。親戚跑一趟的結(jié)果是計(jì)生辦又有很多理由拒絕辦,一是男方的證明已經(jīng)到期我老公的證明是去年辦的,去年沒(méi)辦成所以今年還得重開(kāi)；二是我的戶口去年在一個(gè)城市,因?yàn)槟抢餂](méi)有什么親戚,辦事不方便,又遷到了另一個(gè)城市,所以不辦的理由是我的戶口搬到這個(gè)城市才一年,不能掌握我的情況,所以要辦還得回原籍辦。前一個(gè)問(wèn)題還好辦,老公是江西離得近,幾天就可以往返一趟,便把證明又開(kāi)了一遍。但后一個(gè)問(wèn)題我不知會(huì)不會(huì)被深究,目前仍在等待結(jié)果,我都不好意思多催親戚,只能干等�！�
隨著高明勇所發(fā)的微博傳播得越來(lái)越廣,事情終于有了轉(zhuǎn)機(jī):有個(gè)朋友看了高明勇的微博之后,幫他聯(lián)系了當(dāng)?shù)卣?最終政府出面協(xié)調(diào)把這個(gè)問(wèn)題給解決了。在得到了可以辦理的肯定答復(fù)后,高明勇帶著近七個(gè)月身孕的妻子回河南辦下了準(zhǔn)生證。
高明勇在微博上“曬”出了這張來(lái)之不易的準(zhǔn)生證后,沒(méi)想到,國(guó)家計(jì)生委的工作人員竟然給他打了個(gè)電話。
“他們向我道歉和感謝。道歉是針對(duì)我辦證過(guò)程中面臨的種種不便,感謝則是因?yàn)槲以诒磉_(dá)辦證難的問(wèn)題時(shí)一直都很克制和理性,而且他們說(shuō)我的遭遇對(duì)計(jì)生委的工作也有幫助。”高明勇說(shuō),“通過(guò)和國(guó)家計(jì)生委的工作人員接觸,我發(fā)現(xiàn),其實(shí)國(guó)家計(jì)生委早就已經(jīng)注意到這個(gè)問(wèn)題,他們對(duì)于這方面的情況也掌握得非常透徹,各種各樣的情況都很了解。他們也一直在努力解決這個(gè)問(wèn)題,還需要更合適的機(jī)會(huì)�！�
破解“辦證難”需突破多重阻力
準(zhǔn)生證由來(lái)已久,要從根本上解決其“難辦”的現(xiàn)狀,還面臨諸多阻力。
就在國(guó)家計(jì)生委關(guān)于簡(jiǎn)化辦理準(zhǔn)生證的通知下發(fā)不久,一家知名媒體在走訪某地辦事處詢問(wèn)“通知”的有關(guān)事宜時(shí),竟然得到了這樣的回答,“你是看新聞看到的,那是新聞,要到我們這兒,那就得等”。
中國(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院教授楊宏山向記者分析,我國(guó)社會(huì)流動(dòng)性在日益加大,這就使得人們的戶籍所在地和居住地分離現(xiàn)象比較普遍。生孩子本身是夫婦雙方的事情,而在準(zhǔn)生證辦理過(guò)程當(dāng)中,現(xiàn)在很多地方都要求基層的兩級(jí)到三級(jí)組織,分別蓋章,包括居委會(huì),包括街道辦事處,在農(nóng)村也是從村委會(huì)再到鄉(xiāng)政府,這樣若干個(gè)層級(jí),涉及到男女雙方居住地和戶口所在地,這就導(dǎo)致無(wú)數(shù)個(gè)鏈條無(wú)數(shù)個(gè)節(jié)點(diǎn),幾十個(gè)節(jié)點(diǎn)就有幾十個(gè)公章,使得夫婦雙方為了辦理準(zhǔn)生證弄得精疲力盡。另一方面,這個(gè)過(guò)程實(shí)際上也是一種權(quán)力尋租現(xiàn)象。在計(jì)劃生育服務(wù)證管理相關(guān)規(guī)定中,要求按照不同的人群,分別設(shè)定不同的管理,比如辦理的時(shí)間節(jié)點(diǎn),規(guī)定在孩子沒(méi)有出生之前辦準(zhǔn)生證,沒(méi)有在這個(gè)時(shí)間點(diǎn)辦理就要罰款,這種罰款的存在,某種意義上也為一些基層單位嚴(yán)格按照相關(guān)的管理規(guī)定進(jìn)行審批提供了可能性,如果說(shuō)加強(qiáng)監(jiān)管,那么相應(yīng)的罰款也就會(huì)增加。
高明勇在他長(zhǎng)達(dá)數(shù)月辦理準(zhǔn)生證的過(guò)程中也注意到了這樣一種現(xiàn)象,那就是本來(lái)作為一種公共服務(wù)的準(zhǔn)生證,異化成了權(quán)力尋租的工具。
“有的地方就是這樣的,比如規(guī)定,辦理準(zhǔn)生證推遲一個(gè)月罰300元,你過(guò)期不去辦也沒(méi)人提醒你,如果到生之前才辦下來(lái),可能要罰3000元。還有的地方,如果孩子出生之前沒(méi)有辦準(zhǔn)生證,等孩子生下來(lái)上戶口需要補(bǔ)辦的時(shí)候,一次性罰個(gè)上萬(wàn)元�！备呙饔抡f(shuō)。
江蘇省豐縣人民檢察院的辦案檢察官告訴記者,該院在查獲了一批基層計(jì)生干部濫用職權(quán)的案件之后發(fā)現(xiàn),農(nóng)村的基層計(jì)生干部自身素質(zhì)不高,法律意識(shí)淡薄�；鶎佑�(jì)劃生育工作人員普遍文化層次較低,缺乏最起碼的法制觀念,受文化教育程度的局限,他們中的許多人根本不知道濫用職權(quán)是犯罪,在他們看來(lái)不過(guò)是多生幾個(gè)孩子的事情。甚至認(rèn)為“我為你辦事,你交點(diǎn)錢,只要沒(méi)有裝自己腰包,有什么不可”,于是不明不白走上了犯罪的道路。
高明勇認(rèn)為,目前辦證難主要源于各地規(guī)定不統(tǒng)一,銜接困難,“生育服務(wù)證”被異化成了“生育許可證”,隱約出現(xiàn)將“計(jì)生”作為“生意”的苗頭,一些小概率事件缺乏救濟(jì)渠道,目前在制度層面還很難破除。
“國(guó)家計(jì)生委緊急下發(fā)的通知,某種意義上反映了我們?cè)谟?jì)劃生育服務(wù)中理念的一種轉(zhuǎn)變,從過(guò)去的嚴(yán)格的管制轉(zhuǎn)變到一種服務(wù),尤其是強(qiáng)調(diào)承諾。但另一方面,通知的實(shí)際效果怎么樣,確實(shí)有待觀察,因?yàn)橥ㄖ刑岢鰜?lái)要以居住地為主,要求戶籍所在地配合,而現(xiàn)行情況就在于居住地和戶籍所在地兩者之間信息流通的渠道還沒(méi)有充分的建立起來(lái),很多地方新興的信息共享機(jī)制還沒(méi)有充分建立起來(lái),在這樣的情況下,如果把責(zé)任完全交由居住所在地的地方政府,所在地為了減輕自身在這個(gè)過(guò)程中承擔(dān)行政責(zé)任的考慮,有可能還會(huì)繼續(xù)要求戶籍所在地配合�！睏詈晟秸f(shuō),“我想關(guān)于在人口生育這個(gè)問(wèn)題上,應(yīng)該恢復(fù)到準(zhǔn)生證本身的初衷,也就是說(shuō)是一個(gè)基本的服務(wù),對(duì)于所有的育齡婦女來(lái)講,生育本身沒(méi)有過(guò)錯(cuò),對(duì)所有生育的對(duì)象應(yīng)該建立一種統(tǒng)一的管理和服務(wù)的機(jī)制。至于計(jì)劃外生育,應(yīng)該通過(guò)戶籍等其他的一些途徑作為配套的管理,而不應(yīng)該在生育這個(gè)環(huán)節(jié)過(guò)多的設(shè)置門(mén)檻�！�
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