加快推動(dòng)商品和要素流動(dòng)型開(kāi)放向規(guī)則等制度型開(kāi)放轉(zhuǎn)變

　　作者：南京大學(xué)教授，長(zhǎng)江產(chǎn)經(jīng)研究院開(kāi)放經(jīng)濟(jì)方向首席專家 張二震；南京審計(jì)大學(xué)教授，長(zhǎng)江產(chǎn)經(jīng)研究院特約研究員 戴翔

　　2019年3月5日，李克強(qiáng)總理在政府工作報(bào)告中指出：“繼續(xù)推動(dòng)商品和要素流動(dòng)型開(kāi)放，更加注重規(guī)則等制度型開(kāi)放，以高水平開(kāi)放帶動(dòng)改革全面深化�！边@一科學(xué)判斷和戰(zhàn)略部署，一方面肯定了當(dāng)前以商品和要素流動(dòng)為主要內(nèi)容的經(jīng)濟(jì)全球化本質(zhì)特征，另一方面正確指出了中國(guó)未來(lái)一段時(shí)期內(nèi)開(kāi)放發(fā)展的重點(diǎn)任務(wù)，以及新一輪高水平開(kāi)放的方向和路徑。

　　商品和要素流動(dòng)型開(kāi)放是經(jīng)濟(jì)全球化發(fā)展新階段的主要內(nèi)容和特點(diǎn)，本質(zhì)上屬于“邊境開(kāi)放”，即降低乃至取消貿(mào)易和投資壁壘，實(shí)現(xiàn)貿(mào)易和投資自由化。二戰(zhàn)結(jié)束后特別是冷戰(zhàn)結(jié)束后，和平與發(fā)展成為時(shí)代主題，多邊貿(mào)易體制得以確立。在世界貿(mào)易組織（WTO）等機(jī)構(gòu)的有效協(xié)調(diào)下，世界范圍內(nèi)的關(guān)稅和非關(guān)稅壁壘大幅降低，推動(dòng)了商品和要素跨國(guó)流動(dòng)的迅猛發(fā)展，極大地帶動(dòng)了世界經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

　　改革開(kāi)放尤其是加入WTO以來(lái)，中國(guó)利用以商品和要素流動(dòng)型開(kāi)放為主要內(nèi)容的經(jīng)濟(jì)全球化發(fā)展的歷史性機(jī)遇，大力發(fā)展開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)，取得巨大成功。2000年到2018年，全國(guó)進(jìn)出口總額從4742億美元迅速增長(zhǎng)到4.62萬(wàn)億美元，累積利用外資總額從1933億美元增長(zhǎng)到16258億美元。當(dāng)前，經(jīng)濟(jì)全球化出現(xiàn)了一些新趨勢(shì)和新特點(diǎn)，中國(guó)開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展新階段，原有開(kāi)放模式的局限性日益顯現(xiàn)，突出表現(xiàn)在三個(gè)方面。一是原有以“外資、外貿(mào)、外經(jīng)”為主要內(nèi)容的開(kāi)放模式受到國(guó)際貿(mào)易保護(hù)主義的嚴(yán)重干擾，拓展空間極其有限；二是依托“邊境開(kāi)放”的發(fā)展模式雖有助于實(shí)現(xiàn)一般性生產(chǎn)要素跨國(guó)流動(dòng)，但對(duì)高端和創(chuàng)新性生產(chǎn)要素的吸引和集聚力不夠；三是國(guó)際經(jīng)貿(mào)規(guī)則面臨大調(diào)整、大重塑，并朝著高標(biāo)準(zhǔn)化方向發(fā)展，僅僅因循“邊境開(kāi)放”的老路已經(jīng)不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)全球化發(fā)展新形勢(shì)的需要。

　　面臨國(guó)內(nèi)外環(huán)境的深刻變化，繼續(xù)推動(dòng)商品和要素流動(dòng)型開(kāi)放的同時(shí)，要更加注重規(guī)則等制度型開(kāi)放，如此，才能實(shí)現(xiàn)新一輪高水平開(kāi)放。所謂制度型開(kāi)放，主要是指從以往“邊境開(kāi)放”向“境內(nèi)開(kāi)放”拓展、延伸和深化，建立形成與國(guó)際高標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)濟(jì)規(guī)則相接軌的基本制度框架和行政管理體系。實(shí)現(xiàn)上述轉(zhuǎn)變的必要性主要體現(xiàn)在三個(gè)方面。

　　第一，適應(yīng)經(jīng)濟(jì)全球化新形勢(shì)必然選擇。當(dāng)前，國(guó)際經(jīng)濟(jì)環(huán)境復(fù)雜、多變，但是在變化的格局中我們可以看到“不變”：一是經(jīng)濟(jì)全球化繼續(xù)向前推進(jìn)的總體趨勢(shì)不會(huì)變，跨國(guó)公司期望各國(guó)在規(guī)則和制度方面實(shí)現(xiàn)相容和一致，以滿足其統(tǒng)籌全球價(jià)值鏈、整合和利用全球要素“無(wú)縫對(duì)接”的需求升級(jí)；二是國(guó)際經(jīng)貿(mào)規(guī)則演進(jìn)的高標(biāo)準(zhǔn)化趨勢(shì)不會(huì)變，即從以往降低關(guān)稅和非關(guān)稅壁壘的“邊境開(kāi)放”，向貿(mào)易和投資便利化、知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)、政府采購(gòu)、競(jìng)爭(zhēng)中立等為特征的“境內(nèi)開(kāi)放”的拓展和延伸。可見(jiàn)，無(wú)論是基于微觀層面的跨國(guó)企業(yè)需求，還是基于宏觀層面的全球經(jīng)濟(jì)規(guī)則演進(jìn)，規(guī)則等制度型開(kāi)放必將是經(jīng)濟(jì)全球化發(fā)展的新形勢(shì)和新特點(diǎn)。

　　第二，發(fā)展新一輪高水平開(kāi)放必由之路。在全球要素分工條件下，開(kāi)放發(fā)展的水平和層次，不僅取決于自身?yè)碛惺裁礃淤|(zhì)量和層次的要素，還取決于能夠吸引和集聚到什么樣質(zhì)量和層次的全球要素。因此，新一輪高水平開(kāi)放離不開(kāi)對(duì)全球高端和創(chuàng)新性生產(chǎn)要素的吸引和集聚。與吸引和集聚一般生產(chǎn)性要素不同，由于高端和創(chuàng)新型生產(chǎn)要素對(duì)制度環(huán)境所決定的交易成本等更為敏感，因此，對(duì)后者的吸引、集聚、整合和利用，僅僅依靠原來(lái)的“邊境開(kāi)放”降低流動(dòng)壁壘，僅僅依靠低成本優(yōu)勢(shì)要素乃至優(yōu)惠政策形成的“成本洼地”吸引效應(yīng)，是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，必須依托規(guī)則等制度型開(kāi)放。況且，新一輪高水平開(kāi)放不僅體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)“放開(kāi)”層面上，同樣表現(xiàn)在“善治”等規(guī)則制度層面，即未來(lái)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)更加體現(xiàn)在誰(shuí)更善于治理。

　　第三，全面深化改革的制度優(yōu)化使然。在商品和要素流動(dòng)型開(kāi)放發(fā)展階段，雖然也伴有各種內(nèi)部改革等，但“邊境開(kāi)放”仍然居于主要地位或者說(shuō)是主要開(kāi)放措施。而規(guī)則等制度型開(kāi)放的本質(zhì)是從以往“邊境開(kāi)放”向“境內(nèi)開(kāi)放”的拓展、延伸和深化，會(huì)觸及到開(kāi)放中的深水區(qū)，因而更具有“試驗(yàn)”和“探路”的特點(diǎn)。實(shí)際上，全國(guó)范圍內(nèi)已經(jīng)設(shè)立的多個(gè)自由貿(mào)易實(shí)驗(yàn)區(qū)以及著力建設(shè)的海南自由貿(mào)易港，本質(zhì)上擔(dān)負(fù)的正是制度型改革“試驗(yàn)”和“探路”的使命，進(jìn)而形成可復(fù)制、可推廣的制度優(yōu)化設(shè)計(jì)和安排的經(jīng)驗(yàn)。

　　需要指出的是，推動(dòng)由商品和要素流動(dòng)型開(kāi)放向規(guī)則等制度型開(kāi)放轉(zhuǎn)變，并非意味著商品和要素流動(dòng)型開(kāi)放不再重要，只是旨在強(qiáng)調(diào)開(kāi)放模式和方略的轉(zhuǎn)變和調(diào)整。畢竟，商品和要素流動(dòng)仍然是經(jīng)濟(jì)全球化的主要內(nèi)容和基礎(chǔ)所在。就上述意義而言，制度型開(kāi)放仍然是服務(wù)于商品和要素流動(dòng)型開(kāi)放，更確切地說(shuō)，是推動(dòng)商品和要素流動(dòng)型開(kāi)放轉(zhuǎn)型升級(jí)的需要。比如，從以往吸引和集聚一般性生產(chǎn)要素，向吸引和集聚高端和創(chuàng)新性生產(chǎn)要素的轉(zhuǎn)型升級(jí)。況且，由于關(guān)稅和非關(guān)稅壁壘并未完全消除，進(jìn)一步擴(kuò)大邊境開(kāi)放的仍然具有較大發(fā)展空間。這也正是李克強(qiáng)總理強(qiáng)調(diào)要“繼續(xù)推動(dòng)商品和要素流動(dòng)型開(kāi)放”的重要原因所在。從這一角度說(shuō)，我們必須要堅(jiān)定地維護(hù)貿(mào)易和投資自由化，堅(jiān)定地?fù)碜o(hù)WTO下的多邊貿(mào)易體系和規(guī)則。與此同時(shí)，從適應(yīng)新形勢(shì)、把握新特點(diǎn)以及服務(wù)于高水平開(kāi)放現(xiàn)實(shí)需要看，必須“更加注重規(guī)則等制度型開(kāi)放”。為此，中國(guó)必須在如下幾個(gè)方面盡快實(shí)現(xiàn)新突破。

　　第一，加快建立與國(guó)際經(jīng)貿(mào)規(guī)則相銜接的內(nèi)部改革機(jī)制。所謂制度型開(kāi)放本質(zhì)上是一種“境內(nèi)開(kāi)放”，最根本的要求就是著眼于規(guī)制層面，促進(jìn)區(qū)域內(nèi)的規(guī)則制度與國(guó)際通行的規(guī)則制度相銜接，體現(xiàn)監(jiān)管一致性。為此，中國(guó)需要密切跟蹤國(guó)際經(jīng)貿(mào)規(guī)則的高標(biāo)準(zhǔn)演進(jìn)新趨勢(shì)，并以此為目標(biāo)導(dǎo)向倒逼自身內(nèi)部改革，率先建立和系統(tǒng)推進(jìn)與國(guó)際經(jīng)貿(mào)規(guī)則相銜接的內(nèi)部改革機(jī)制。

　　第二，加快并以更大力度實(shí)施“負(fù)面清單”制度。實(shí)施市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單制度和外商投資負(fù)面清單制度，既是發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用的重要基礎(chǔ)，也是加快建立與國(guó)際通行規(guī)則接軌的現(xiàn)代市場(chǎng)體系的必由之路。中國(guó)多年來(lái)一直是利用全球?qū)ν庵苯油顿Y的最大發(fā)展中國(guó)家，在轉(zhuǎn)向規(guī)則等制度型開(kāi)放過(guò)程中，更需要給各類企業(yè)創(chuàng)造公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境，需要在進(jìn)一步放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入、進(jìn)一步促進(jìn)投資便利化等方面做出更大努力，實(shí)行更大程度的開(kāi)放。

　　第三，進(jìn)一步優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境。作為“境內(nèi)開(kāi)放”的關(guān)鍵影響因素之一，國(guó)內(nèi)營(yíng)商環(huán)境在新一輪擴(kuò)大對(duì)外開(kāi)放中扮演著十分重要的角色。為此，中國(guó)必須著力于打造國(guó)際化、法治化、市場(chǎng)化、便利化的一流營(yíng)商環(huán)境，尤其是需要對(duì)標(biāo)世界銀行全球營(yíng)商環(huán)境評(píng)價(jià)指標(biāo)體系等國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)，在營(yíng)商環(huán)境方面進(jìn)一步進(jìn)行規(guī)制變化和制度優(yōu)化。這不僅是吸引和集聚全球高端和創(chuàng)新生產(chǎn)要素的依托所在，也是激活市場(chǎng)微觀經(jīng)濟(jì)主體的重要機(jī)制所在，更是發(fā)揮創(chuàng)新性生產(chǎn)要素的潛在創(chuàng)新能力的關(guān)鍵所在。

　　第四，著力營(yíng)造親清政商關(guān)系。一方面要進(jìn)一步簡(jiǎn)政放權(quán)，減少不必要的事前審批，而把有限的資源和精力集中到“更有效”的事情上，如提升事中事后監(jiān)管的科學(xué)性和有效性。另一方面，要加強(qiáng)政府服務(wù)能力，本著以“企業(yè)和居民需求快速知道、政府服務(wù)快速到位”的基本要求，以“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”為關(guān)鍵抓手，著力破解“材料多、環(huán)節(jié)多、蓋章多、收費(fèi)多、時(shí)間長(zhǎng)”等癥結(jié)和問(wèn)題，全力打造簡(jiǎn)單便利的集成改革體系。

　　第五，構(gòu)建科學(xué)有效的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。科學(xué)有效的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，對(duì)于規(guī)則等制度型開(kāi)放具有重要引領(lǐng)作用。與商品和要素流動(dòng)型開(kāi)放階段的高速增長(zhǎng)不同，在轉(zhuǎn)向規(guī)則等制度型開(kāi)放過(guò)程中，評(píng)價(jià)和考核指標(biāo)同樣需要從以規(guī)模和增長(zhǎng)速度為主，向以規(guī)則和制度體系的科學(xué)性和有效性為主轉(zhuǎn)變。為此，可以對(duì)標(biāo)國(guó)際先進(jìn)和通行的規(guī)則體系，建立適應(yīng)規(guī)則等制度型開(kāi)放發(fā)展要求的科學(xué)評(píng)價(jià)新機(jī)制。