新時(shí)代地方政府權(quán)責(zé)清單制度的實(shí)行路徑
黨的十九屆五中全會(huì)審議通過(guò)《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》，明確提出“全面實(shí)行政府權(quán)責(zé)清單制度”的發(fā)展目標(biāo)。政府權(quán)責(zé)清單制度是中國(guó)特色社會(huì)主義行政體制改革的主要內(nèi)容，也是推進(jìn)政府治理體系與治理能力現(xiàn)代化的核心要素。全面實(shí)行政府權(quán)責(zé)清單制度必須建立在構(gòu)建科學(xué)合理的實(shí)行路徑之上，明確實(shí)行基礎(chǔ)、實(shí)行條件、實(shí)行規(guī)范和實(shí)行保障，將黨的指導(dǎo)思想融入具體的政府改革實(shí)踐。
科學(xué)界定政府間權(quán)責(zé)關(guān)系
政府間權(quán)責(zé)關(guān)系界定的科學(xué)合理程度直接關(guān)系到制度實(shí)行的有效性，因此政府間權(quán)責(zé)關(guān)系界定是地方政府權(quán)責(zé)清單制度實(shí)行的基礎(chǔ)。界定政府間權(quán)責(zé)關(guān)系主要從兩個(gè)方面出發(fā)。
一是從宏觀層面厘清政府的角色權(quán)責(zé)，即政府與市場(chǎng)、社會(huì)的權(quán)責(zé)邊界，明確政府在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制中“應(yīng)該做什么”和“不應(yīng)該做什么”。將政府的權(quán)責(zé)范疇與市場(chǎng)、社會(huì)進(jìn)行明確劃分，將應(yīng)該由政府履行的職責(zé)劃入政府權(quán)責(zé)清單之中，而屬于市場(chǎng)和社會(huì)的職責(zé)則納入市場(chǎng)機(jī)制和社會(huì)治理的范疇之中。
二是明確各級(jí)政府的權(quán)責(zé)范疇。根據(jù)我國(guó)“五級(jí)”政府體系，我國(guó)政府縱向上可劃分為中央政府、地方政府和基層政府三大范疇。應(yīng)梳理各級(jí)政府的具體權(quán)責(zé)，明確各級(jí)政府的權(quán)責(zé)清單內(nèi)容。同時(shí)，依據(jù)各級(jí)政府部門(mén)“三定”規(guī)定，理順政府機(jī)構(gòu)間的職能職責(zé)關(guān)系，建立協(xié)同導(dǎo)向的橫向機(jī)構(gòu)權(quán)責(zé)框架，使政府權(quán)責(zé)關(guān)系的界定更加細(xì)化。
總之，政府間權(quán)責(zé)關(guān)系的界定就是綜合宏觀政府權(quán)責(zé)、縱向政府間權(quán)責(zé)、橫向機(jī)構(gòu)間權(quán)責(zé)，形成權(quán)責(zé)清單“輪廓”，明確各級(jí)政府及機(jī)構(gòu)“應(yīng)該做什么”和“應(yīng)該怎么做”，構(gòu)建政府權(quán)責(zé)清單制度實(shí)行的基本框架，為全面實(shí)行政府權(quán)責(zé)清單制度奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。
設(shè)置權(quán)責(zé)清單制度實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)
實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)是政府權(quán)責(zé)清單制度有效實(shí)行的條件。當(dāng)前各級(jí)政府權(quán)責(zé)清單制度中的各類標(biāo)準(zhǔn)較為混亂，甚至存在法律依據(jù)不明、簡(jiǎn)單人為認(rèn)定的問(wèn)題。因此，要從科學(xué)、合理的角度對(duì)權(quán)責(zé)清單制度的實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行設(shè)置。地方政府權(quán)責(zé)清單制度的設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)主要有以下幾個(gè)方面。
一是權(quán)責(zé)清單類別事項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)化。因不同地區(qū)各級(jí)地方政府對(duì)權(quán)責(zé)清單內(nèi)容與權(quán)責(zé)類型的理解存在偏差，造成清單類別劃分不統(tǒng)一，引發(fā)不同地區(qū)各級(jí)政府間權(quán)責(zé)清單具體事項(xiàng)劃分的混亂。所以，需要通過(guò)標(biāo)準(zhǔn)化設(shè)置來(lái)統(tǒng)一權(quán)責(zé)清單中權(quán)責(zé)類別事項(xiàng)劃分。具體以縱向政府與橫向機(jī)構(gòu)的權(quán)責(zé)關(guān)系界定為基礎(chǔ)，細(xì)化分類不同層級(jí)政府及機(jī)構(gòu)的權(quán)責(zé)內(nèi)容，并建立權(quán)責(zé)類別及事項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)的動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)在各級(jí)政府及機(jī)構(gòu)間的“定向”“定位”“定格”。
二是權(quán)責(zé)清單結(jié)構(gòu)要素標(biāo)準(zhǔn)化。地方政府權(quán)責(zé)清單的結(jié)構(gòu)要素即清單應(yīng)設(shè)置哪些要素項(xiàng)目，以完整體現(xiàn)權(quán)責(zé)清單的結(jié)構(gòu)與內(nèi)容。政府權(quán)責(zé)清單結(jié)構(gòu)要素的標(biāo)準(zhǔn)化可以嘗試通過(guò)統(tǒng)一事項(xiàng)名稱、事項(xiàng)編碼、權(quán)責(zé)類別、設(shè)定依據(jù)、實(shí)施主體、追責(zé)程序、監(jiān)督方式等來(lái)實(shí)現(xiàn)。
三是權(quán)責(zé)清單來(lái)源依據(jù)標(biāo)準(zhǔn)化。權(quán)責(zé)清單本質(zhì)上是現(xiàn)行法律體系下政府的一種“理權(quán)”，而如何實(shí)現(xiàn)依法“理權(quán)”就需要統(tǒng)一權(quán)責(zé)清單來(lái)源依據(jù)標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)我國(guó)法律法規(guī)的“權(quán)重”，明確“憲法—法律—法規(guī)—規(guī)范性文件—具體政策”的順序標(biāo)準(zhǔn)，嘗試使權(quán)責(zé)清單制定的來(lái)源依據(jù)能夠形成較為規(guī)范統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，降低來(lái)源依據(jù)的模糊性與雜亂性，消除權(quán)責(zé)清單分散制定、單線作業(yè)的問(wèn)題。
四是權(quán)責(zé)清單發(fā)布主體載體標(biāo)準(zhǔn)化。當(dāng)前各級(jí)政府存在權(quán)責(zé)清單發(fā)布主體不統(tǒng)一，政府、部門(mén)、委托機(jī)構(gòu)發(fā)布并存。同時(shí)，發(fā)布載體也存在較大差異，傳統(tǒng)方式與網(wǎng)絡(luò)新媒體方式雜糅。因此，要探索政府權(quán)責(zé)清單發(fā)布主體與載體的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，統(tǒng)一權(quán)責(zé)清單的發(fā)布主體與載體，加強(qiáng)發(fā)布主體的法律代表性和行政權(quán)威性，提升發(fā)布載體即時(shí)性和透明性。
統(tǒng)一權(quán)責(zé)清單制度運(yùn)行程序
運(yùn)行程序是政府權(quán)責(zé)制度實(shí)行的主體部分，決定了權(quán)責(zé)制度建設(shè)與實(shí)行能否保持穩(wěn)定的有效性，是權(quán)責(zé)清單實(shí)行的規(guī)范。統(tǒng)一權(quán)責(zé)清單運(yùn)行程序需要從明確要素、確立流程、細(xì)化內(nèi)容和反饋調(diào)適等方面入手。
首先，明確制度實(shí)行的核心要素。在界定各級(jí)政府及機(jī)構(gòu)間的權(quán)責(zé)關(guān)系的基礎(chǔ)上，確立權(quán)責(zé)清單制度的實(shí)行主體、權(quán)責(zé)名稱、設(shè)定依據(jù)、履行方式等核心要素，確保地方政府權(quán)責(zé)清單制度實(shí)行的準(zhǔn)確性和完整性。
其次，確立制度實(shí)行的指南與流程。以政府治理現(xiàn)代化建設(shè)要求中的優(yōu)化、協(xié)同、高效為指南，在確立政府權(quán)責(zé)類別事項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一的基礎(chǔ)上，借助現(xiàn)代管理技術(shù)逐步制定完善的制度實(shí)行指南及運(yùn)行流程，明確制度實(shí)行各環(huán)節(jié)的目標(biāo)導(dǎo)向、承辦主體、辦理標(biāo)準(zhǔn)、事務(wù)時(shí)限、監(jiān)督方式、責(zé)任界定和應(yīng)急管理等，提高權(quán)責(zé)清單制度實(shí)行的規(guī)范化水平和有效性程度。
再次，細(xì)化權(quán)責(zé)清單具體內(nèi)容。基于權(quán)責(zé)清單制度類別事項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)，以縱向?qū)蛹?jí)和橫向機(jī)構(gòu)為框架，細(xì)化權(quán)責(zé)清單的具體內(nèi)容，使內(nèi)容具化到中微觀層面，制度實(shí)行則對(duì)應(yīng)到各政府層級(jí)及機(jī)構(gòu)層面。
最后，實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)清單制度信息反饋與動(dòng)態(tài)調(diào)適。通過(guò)權(quán)責(zé)清單適時(shí)公開(kāi)機(jī)制實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)清單制度信息的有效反饋，形成“意見(jiàn)表達(dá)—意見(jiàn)綜合—決策—政策施行—信息反饋—政策修正”的科學(xué)程序。在信息有效反饋的基礎(chǔ)上，根據(jù)法律法規(guī)立改釋廢、機(jī)構(gòu)和職能調(diào)整等情況，不斷完善國(guó)家機(jī)構(gòu)職能體系，探索建立政府權(quán)責(zé)清單制度的動(dòng)態(tài)調(diào)適機(jī)制。
綜上所述，政府權(quán)責(zé)清單制度運(yùn)行程序體現(xiàn)為“核心要素—導(dǎo)向指南—運(yùn)行流程—細(xì)化清單—信息反饋—?jiǎng)討B(tài)調(diào)整”的“閉環(huán)”模式。
完善權(quán)責(zé)清單制度效能評(píng)估機(jī)制
效能評(píng)估是地方政府權(quán)責(zé)清單制度實(shí)行成效的“評(píng)價(jià)”機(jī)制與實(shí)行偏差的“糾偏”方式。政府權(quán)責(zé)清單制度的效能評(píng)估以指標(biāo)評(píng)估法為基礎(chǔ)方法展開(kāi)。
首先，確立指標(biāo)體系與操作模式。建立權(quán)責(zé)清單制度效能評(píng)估的指標(biāo)體系，包括一級(jí)指標(biāo)、二級(jí)指標(biāo)與具體事項(xiàng)指標(biāo)等，并擬定效能評(píng)估的前置條件。在指標(biāo)體系確立后，將清單中的權(quán)責(zé)事項(xiàng)分類對(duì)應(yīng)到指標(biāo)體系中，形成“雙向?qū)?yīng)”的類別比對(duì)操作模式。
其次，明確信息篩選與數(shù)據(jù)檢驗(yàn)方法。通過(guò)調(diào)研、問(wèn)卷與大數(shù)據(jù)技術(shù)等方式搜集權(quán)責(zé)清單制度實(shí)行中的各類數(shù)據(jù)，依據(jù)指標(biāo)體系對(duì)其進(jìn)行分類細(xì)化，篩選具有代表性的數(shù)據(jù)樣本和數(shù)據(jù)信息作為效能評(píng)估的“原材料”。同時(shí)，通過(guò)數(shù)據(jù)信息處理技術(shù)，對(duì)相關(guān)的數(shù)據(jù)樣本和數(shù)據(jù)信息進(jìn)行檢驗(yàn)，保證效能評(píng)估材料的科學(xué)性和合理性。
最后，建立評(píng)估機(jī)制框架。依據(jù)指標(biāo)體系、操作模式和數(shù)據(jù)分類建立起權(quán)責(zé)清單制度的評(píng)估機(jī)制框架，使其成為處理各類權(quán)責(zé)清單樣本數(shù)據(jù)的“通項(xiàng)公式”。同時(shí)，拓展制度監(jiān)督渠道，廣泛接納社會(huì)組織、企業(yè)及公民個(gè)人的監(jiān)督，保證地方政府權(quán)責(zé)清單制度實(shí)行的有效性與合理性。
（本文系江蘇省社科基金青年項(xiàng)目“政府職責(zé)視閾下的大部門(mén)體制優(yōu)化路徑研究”（20ZZC003）階段性成果）
（作者單位：南京師范大學(xué)公共管理學(xué)院）
作者簡(jiǎn)介
姓名：邱實(shí) 工作單位：
