江蘇丹陽工商局有關(guān)人士：暫無法認定“博悅國際”超范圍經(jīng)營
誰來監(jiān)管游學(xué)
7月17日上午，江蘇省丹陽市教師進修學(xué)校行政樓六樓，六間辦公室房門緊閉。其中最大的一間，鄰近走廊的窗戶粘有“真誠”、“接納”、“包容”等關(guān)鍵字的貼紙。屋內(nèi)窗簾已經(jīng)被拉上，敲門無人回應(yīng)。
承辦浙江江山中學(xué)赴美游學(xué)團業(yè)務(wù)的“鎮(zhèn)江博悅國際交流咨詢服務(wù)有限公司”(以下簡稱“博悅國際”)，正是在此處辦公。
如果不是韓亞空難發(fā)生，這家公司所處的游學(xué)市場或許沒這么快步入輿論風(fēng)暴眼。有人認為，博悅國際缺乏組織出國夏令營的資質(zhì)，且此項業(yè)務(wù)超出了公司經(jīng)營范圍，而相關(guān)教育部門也被指監(jiān)管不力。
浙江省教育廳外事處處長舒培冬告訴中國青年報記者，以前，組織夏令營是需要教育部門審批的。丹陽市工商行政管理局有關(guān)人士稱，現(xiàn)在的相關(guān)規(guī)定只有教育部、外交部、公安部、國家旅游局2012年聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于進一步加強對中小學(xué)生出國參加夏(冬)令營等有關(guān)活動管理的通知》(以下簡稱“四部門通知”)�！安贿^，該文件僅是四部門的內(nèi)部通知，效力層級有限，在工商執(zhí)法中只能作為參考”。
監(jiān)管游學(xué)市場具體由哪個部門負責(zé)？在現(xiàn)有形勢下做到嚴(yán)格有效監(jiān)管難在哪里？近日，記者在對博悅國際的資質(zhì)問題進行調(diào)查中，向業(yè)內(nèi)人士求解這些問題。
暫無法認定“博悅國際”超范圍經(jīng)營
“目前暫時無法認定博悅國際超范圍經(jīng)營。只有等公司負責(zé)人虞國平回國，我們看到合同具體內(nèi)容之后才能界定�！钡り柺泄ど绦姓芾砭钟嘘P(guān)人士告訴中國青年報記者，網(wǎng)上關(guān)于“超出經(jīng)營范圍”的一系列指責(zé)，暫時只能算猜測。
最先公開回應(yīng)媒體和公眾對“博悅國際組織夏令營的資質(zhì)”質(zhì)疑的，是舒培冬。
北京時間7月7日，空難事故發(fā)生的當(dāng)天，舒培冬與浙江省教育廳同事趕到了江山中學(xué)。了解基本情況后，舒培冬有些好奇：江山中學(xué)怎么會和一家江蘇公司合作？ 直到后來，學(xué)校向教育廳等部門提供了博悅國際的工商登記資料及合作框架協(xié)議等文件。
舒培冬隨即發(fā)現(xiàn)，四部門通知的第二條已經(jīng)規(guī)定：“組織中小學(xué)生參加出國夏(冬)令營等有關(guān)活動的主辦單位應(yīng)是中小學(xué)校、教育行政部門所屬的對外教育交流機構(gòu)或者共青團、少先隊與婦聯(lián)組織，可以委托國家旅游局許可經(jīng)營出境旅游業(yè)務(wù)的旅行社承辦�！�
“既然是教育部的文件，教育廳必須不折不扣地執(zhí)行。在沒有其他法律依據(jù)的情況下，這份文件是我們的依據(jù)，這是毫無疑問的�！�7月16日，舒培冬接受中國青年報記者采訪時表示。
空難次日，有媒體報道了舒培冬對博悅國際承辦夏令營資質(zhì)的質(zhì)疑。此后，這個質(zhì)疑被多家網(wǎng)站直接做到了大標(biāo)題上。
“其實，我當(dāng)時的原話是：‘根據(jù)目前初步掌握的情況，對照四部門的文件，這家公司是不具備資質(zhì)的’�！笔媾喽硎荆墒�，一些媒體追蹤報道時省略了自己的推理過程，直接表述為“舒培冬認為該公司沒有資質(zhì)”。
這個關(guān)于資質(zhì)問題的公開質(zhì)疑，也引起了丹陽市工商局的行動。中國青年報記者掌握的工商注冊資料顯示，持有加拿大護照的虞國平，注冊的企業(yè)類型為“有限責(zé)任公司(外國自然人獨資)”。其中，該公司的“一般經(jīng)營項目”為“國際經(jīng)濟教育文化交流咨詢服務(wù)”、“留學(xué)移民領(lǐng)域咨詢服務(wù)”等5項咨詢服務(wù)類業(yè)務(wù)。
按照丹陽市工商局的內(nèi)部分工，注冊科、企業(yè)監(jiān)管科分別負責(zé)對內(nèi)資企業(yè)的注冊、監(jiān)管，而像博悅國際這樣的外資企業(yè)，其注冊、監(jiān)管均由外資科進行。
記者了解到，7月10日前后，該局外資科和虞國平通上了電話�！坝輫疆�(dāng)時說，他正在美國處理空難的后續(xù)事情。”知情人士稱，虞國平曾對工商局提及將于7月18日回國并查驗合同，但是，他至今未與工商部門聯(lián)系。
在與虞國平取得聯(lián)系后，工商局工作人員也曾前往該公司在丹陽市教師進修學(xué)校的辦公地點。據(jù)媒體報道，2011年，博悅國際的辦公地點已由企業(yè)登記時的“丹鳳南路39號(黨校六號樓)”搬到了這里。
記者實地走訪發(fā)現(xiàn)，此處距丹陽市工商局外資科辦公地點所在的丹陽市行政審批中心約2公里，步行20分鐘左右即可到達。
“當(dāng)時，我們并不確定博悅國際是不是還在那里。那辦公室門前沒有掛公司的招牌，周圍幾乎沒有什么人。”工商局工作人員表示。
該局企業(yè)監(jiān)管科科長朱建中坦言，此類教育公司并不是工商監(jiān)管的重點行業(yè)，因此，除了每年一次的年檢外，工商局對這部分公司的日常監(jiān)管通常采取的都是“無事不擾”的原則。
丹陽市工商局有關(guān)部門負責(zé)人告訴中國青年報記者，根據(jù)目前的報道，博悅國際只是組織學(xué)生到美國，最后承接其在美國具體活動的，仍然是美國旅行社等機構(gòu)。“它起到的可能是中介橋梁的作用，這是否超出經(jīng)營范圍、是否違法，目前不好界定。”
難以厘清到底需要何種資質(zhì)
盡管此前媒體報道屢屢提及資質(zhì)問題，然而與此形成鮮明對比的是，采訪中，教育、工商、旅游等部門幾乎很少人能確定“組織出國夏令營需要何種資質(zhì)”。
此前，虞國平接受中國青年報等媒體采訪時表示，博悅國際有實力把事情做好，這就是最好的資質(zhì)。
舒培冬認為，虞國平顯然混淆了實力問題與法律問題的概念�！氨热纾闪⒐k學(xué)校要符合公辦學(xué)校的要求，成立民辦學(xué)校要符合社會力量辦學(xué)的要求。不能說你有實力，就可以隨便成立了�！�
“在我的理解中，資質(zhì)就是四部門通知第二條的規(guī)定。”舒培冬認為，夏令營可以由學(xué)校、共青團等單位主辦，也可以由具備出境旅游業(yè)務(wù)資質(zhì)的旅行社受委托承辦。“一條一條對照下來，博悅國際哪條都不是。”
不過，多位法律人士指出，在四部門的通知中，關(guān)于“委托國家旅游局許可經(jīng)營出境旅游業(yè)務(wù)的旅行社承辦”的限定詞是“可以”而非“必須”。這意味著，上述旅行社僅是有資格被委托承辦的機構(gòu)之一。
舒培冬告訴記者，2004年5月取消“組織中小學(xué)生赴境外開展夏令營等活動的審批”后，有些地方教育部門要求稍嚴(yán)一些，提出夏令營活動仍需“備案”�！捌鋵�，按規(guī)定來說，國家對教育部門沒有這個要求�！�
此前虞國平接受采訪時表示，他已在江山中學(xué)師生赴美前將夏令營向江山市教育局備案。而江山市教育局局長同時兼任江山中學(xué)的校長。
舒培冬承認，從目前來看，對于學(xué)�；蛏虡I(yè)公司組織出國夏令營之前的程序，國家并沒有明確的審批規(guī)定。
“并不是教育公司就歸教育局管，教育局不舉辦夏令營，也不管這個事。”采訪中，丹陽市教育局一名工作人員私下表示。
不過，在丹陽市工商局有關(guān)部門的負責(zé)人看來，媒體熱傳的“四部門通知”，從法的效力層級而言，僅僅在外交、公安、教育、旅游等部門內(nèi)部有較強的約束力。但是在工商執(zhí)法領(lǐng)域，這份通知只能作為一個參考，而不是依據(jù)。
該負責(zé)人反復(fù)強調(diào)，依據(jù)目前規(guī)定，承辦出國夏令營并沒有涉及工商前置審批等行政許可的問題。
在工商注冊資料中，博悅國際的“許可經(jīng)營項目”一欄，同樣是空白。
該負責(zé)人還表示，目前的主要問題在于，“出國夏令營”是一個很模糊的概念�！安⿶倗H的經(jīng)營范圍主要是‘咨詢與服務(wù)’。‘出國夏令營’究竟是什么性質(zhì)？是以夏令營的名義進行培訓(xùn)呢，還是以夏令營的名義組織旅游？”
“截至目前，丹陽市還沒有注冊過經(jīng)營范圍含‘出國夏令營’的公司�！痹摼忠幻刹客嘎丁�
丹陽市旅游局市場宣傳科一位張姓負責(zé)人告訴中國青年報記者，此前已有媒體向他們詢問博悅國際的資質(zhì)問題�！暗�，這家公司畢竟不是旅行社，不歸旅游局管理。旅游局管理的僅僅是已經(jīng)注冊登記的旅行社�！�
《旅行社管理條例》規(guī)定，設(shè)立旅行社應(yīng)當(dāng)有經(jīng)培訓(xùn)并持有省、自治區(qū)、直轄市以上人民政府旅游行政管理部門頒發(fā)的資格證書的經(jīng)營人員。其中，國際旅行社注冊資本不得少于150萬元人民幣；經(jīng)營出境旅游業(yè)務(wù)的，還應(yīng)當(dāng)向旅游行政管理部門交納質(zhì)量保證金100萬元人民幣。
這個門檻，顯然比普通的咨詢服務(wù)公司要高一些。
針對游學(xué)市場的規(guī)范問題，江蘇省教育廳新聞處婉拒了采訪。該處工作人員透露，江蘇省下半年將對此出臺相關(guān)政策。
游學(xué)市場適用規(guī)定存在空白
浙江省教育廳外事處有關(guān)人士表示，由于四部門通知沒有明確處罰的具體內(nèi)容，因此，教育廳很難對此次發(fā)生空難事故的相關(guān)學(xué)�；驒C構(gòu)作出處罰。
“第一，按照規(guī)定，教育系統(tǒng)特別是學(xué)校本身沒有承擔(dān)審批的職責(zé)；第二，教育部門也沒有對某些企業(yè)執(zhí)法的權(quán)限。”該人士表示，教育部門目前應(yīng)該加強學(xué)習(xí)四部門的文件，進一步完善夏令營活動管理的相關(guān)工作。
記者注意到，7月8日，首次有媒體質(zhì)疑博悅國際資質(zhì)的當(dāng)天，浙江省教育廳發(fā)出了《關(guān)于江山中學(xué)英語文化夏令營師生在美國舊金山遭遇墜機事件的情況通報》，其中明確提出：隨團參與組織管理的教師費用由學(xué)校和合作機構(gòu)共同分攤，不得轉(zhuǎn)嫁給學(xué)生個人。
記者發(fā)現(xiàn)，除了教育系統(tǒng)內(nèi)部，就此次空難牽出的游學(xué)市場來看，這一產(chǎn)業(yè)的監(jiān)管仍然存在一部分空白。
舒培冬并不確定應(yīng)該由誰來監(jiān)管此類企業(yè)�！拔覀�人理解，按照四部門通知，外交部門負責(zé)在國外的中國公民的領(lǐng)事保護，公安部門辦理出入境手續(xù)，旅游部門監(jiān)管旅行社，教育部門管理學(xué)校。這些都劃去，適格的監(jiān)管主體，可能只有工商�！�
朱建中表示，如果企業(yè)確實超出經(jīng)營范圍，應(yīng)該依據(jù)《公司法》等法律法規(guī)的規(guī)定，先責(zé)令其整改。
“如果承辦出國夏令營的旅行社注冊地在國內(nèi)，從操作層面來說，會更方便監(jiān)管一些。”丹陽市工商局有關(guān)人士表示，但目前針對游學(xué)市場并無相關(guān)規(guī)定。
中國政法大學(xué)行政管理學(xué)教授郎佩娟指出，夏令營的組織并不在行政許可事項的范圍內(nèi)，“目前，我國已經(jīng)有比較完整的《中華人民共和國旅游法》，還有《中國公民出國旅游管理辦法》，后者對相關(guān)旅游機構(gòu)的資質(zhì)、管理、怎么組團等都有具體規(guī)定，應(yīng)該將游學(xué)納入旅游管理的范疇�！�
中國人民大學(xué)教育學(xué)院教授周光禮告訴中國青年報記者，目前并沒有針對這一類組織游學(xué)的中介機構(gòu)的法律法規(guī)，“《教育法》規(guī)定得比較籠統(tǒng)，稱他們是教育中介機構(gòu)，但是沒有詳細的規(guī)章。如果機構(gòu)是營利性的，由國家的社團管理條例來規(guī)范�！�
中國青年報記者采訪的多數(shù)學(xué)者均表示，沒有必要專門針對游學(xué)出臺法律法規(guī)。21世紀(jì)教育研究院副院長熊丙奇說：“我們現(xiàn)有的教育規(guī)劃綱要、企業(yè)經(jīng)營法、廣告法和消費者權(quán)益保護法等，都可以派上用場——比如遇到‘游而不學(xué)’的情況，只要和之前定的路線、內(nèi)容不一樣，家長作為消費者，可以起訴這些組織游學(xué)的機構(gòu)�！�
虞國平此前接受記者采訪時曾說，國際交流是從無到有，需要一個建設(shè)建立的過程�！斑@個過程，是我們拿時間、金錢，在這個行業(yè)里做出來的。政府、官員不能光弄一個法規(guī)銬著(我們)。應(yīng)該是跟我們來聊一聊，這東西怎么才能做好，怎樣才能順應(yīng)這個社會力量的成長，而不是阻撓、帶有目的的壓制或扼殺。壓制扼殺搶過去給所謂的國有事業(yè)單位來做，這一不公平，二不符合中國社會的利益，三也不利于這個行業(yè)的成長。”
7月18日凌晨4時起(美國西部時間13時)，記者多次致電虞國平，但其手機始終無人接聽。
丹陽市工商局有關(guān)部門負責(zé)人認為，既然游學(xué)市場已經(jīng)形成了，說明市場有所需求，國家的配套制度就應(yīng)該跟上，不要等到出事之后才想起一些規(guī)定還存在空白。“當(dāng)然，企業(yè)有千千萬萬，政府很難每個都有所顧及。行業(yè)自律也非常重要。”(記者 盧義杰 高四維)
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