民主政治要通過(guò)改革實(shí)現(xiàn) 核心是建制衡機(jī)制

　　中央黨校研究室副主任周天勇指出，行政體制改革的核心是要建立起人大和政府之間的制衡關(guān)系。他認(rèn)為，所謂的政府內(nèi)部決策、執(zhí)行、監(jiān)督三分離，是對(duì)十七大二中全會(huì)的一個(gè)誤讀。行政體制改革不應(yīng)是政府內(nèi)部決策、執(zhí)行、監(jiān)督分開(kāi)，而是行政體制要在決策、執(zhí)行、監(jiān)督這樣一個(gè)大的框架下進(jìn)行改革，更多要交給人大政協(xié)。

民主政治就是要通過(guò)改革來(lái)實(shí)現(xiàn)

--- 專家解析《攻堅(jiān)：十七大后中國(guó)政治體制改革研究報(bào)告》

　　　民主政治就是要通過(guò)改革來(lái)實(shí)現(xiàn)，改革肯定是要有一個(gè)計(jì)劃的，沒(méi)有計(jì)劃沒(méi)有方案更是什么都干不了　　

　　在北京萬(wàn)圣書(shū)園等主要書(shū)店，《攻堅(jiān)：十七大后中國(guó)政治體制改革研究報(bào)告》正排在新書(shū)推薦的首位，不時(shí)有讀者向店員直呼其名地詢問(wèn)、購(gòu)買(mǎi)。而在兩周前，這本成稿于2006年12月初，在去年10月十七大召開(kāi)期間就已由新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)出版社印刷出版的書(shū)，還很難在書(shū)店找到。這本被外界評(píng)價(jià)為勾畫(huà)了中國(guó)“政治改革具體路線，包括限制中共的權(quán)力、擴(kuò)大公民、記者、宗教信徒和人大代表的權(quán)利等”的報(bào)告，共366頁(yè)，由一章總論和十個(gè)政治體制改革研究報(bào)告組成，明確回答了在中國(guó)推進(jìn)政治體制改革應(yīng)“改什么、怎么改”。十個(gè)研究報(bào)告涉及當(dāng)下政治體制改革的方方面面，包括中共執(zhí)政能力建設(shè)、人大制度的改善、政協(xié)體制改革、立法民主化、行政體制的改革、財(cái)政預(yù)算改革、中央與地方關(guān)系、司法體制以及民間組織與宗教等。書(shū)中肯定了過(guò)去30年中國(guó)所采取的漸進(jìn)式改革方式，建議未來(lái)一段時(shí)間政治體制改革的目標(biāo)鎖定在“那些阻礙經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)運(yùn)行、市場(chǎng)有序發(fā)展、社會(huì)充分發(fā)育的政治體制部分”。

　　同時(shí)，《攻堅(jiān)》一書(shū)認(rèn)為，中國(guó)經(jīng)濟(jì)政治體制從傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、從低水平民主法制化程度轉(zhuǎn)向較高水平的政治民主，“至少需要60年左右的時(shí)間”，并給出一個(gè)完成中國(guó)政治經(jīng)濟(jì)體制改革的“三步走”方案，提到從2021年到2040年，進(jìn)一步完善第二階段形成的民主政治制度框架，形成一個(gè)“中等發(fā)達(dá)的成熟的民主和法治的現(xiàn)代化國(guó)家”。就此，本刊記者專訪了本書(shū)總撰稿、中央黨校研究室副主任周天勇和中央黨校黨建教研部主任王長(zhǎng)江。

　　有趣的是，周天勇是一位研究經(jīng)濟(jì)的學(xué)者，他認(rèn)為用經(jīng)濟(jì)學(xué)思維來(lái)研究政治體制改革，主要是“考慮能不能操作，代價(jià)多大，有沒(méi)有風(fēng)險(xiǎn)，有沒(méi)有不確定性”，這份研究報(bào)告的目標(biāo)函數(shù)，正是“一定要朝民主與法制國(guó)家前進(jìn)，又能不付出國(guó)家不安全不統(tǒng)一的代價(jià)”。

　　報(bào)告更注重可行性

　　《瞭望東方周刊》：中央黨校的身份比較特殊，作為黨校教授，你們撰寫(xiě)的這部報(bào)告是代表黨政部門(mén)的聲音還是純粹學(xué)者的觀點(diǎn)？

　　王長(zhǎng)江：黨校的對(duì)象不一樣，是廣大中高層領(lǐng)導(dǎo)干部，研究時(shí)更多考慮了他們的想法和報(bào)告的可行性。和一般純理論研究者做出來(lái)的不一樣，后者是從理論上建立一種模式，講應(yīng)然。我們還要講實(shí)然，和現(xiàn)實(shí)貼得比較近。中國(guó)現(xiàn)在這種體制下，改革靠誰(shuí)來(lái)推動(dòng)，得靠手中掌握著權(quán)力的人。我們研究的起點(diǎn)認(rèn)識(shí)是，不愿意推動(dòng)改革的既得利益者畢竟是少數(shù)�；�于這一點(diǎn)，我們更多從他們的角度去考慮問(wèn)題。我們還沒(méi)有得到?jīng)Q策層關(guān)于這本書(shū)的反饋。

　　《瞭望東方周刊》：媒體報(bào)道時(shí)直接把你們的30年政治時(shí)間表作為大標(biāo)題，你覺(jué)得時(shí)間表是本書(shū)的最大成果嗎？如果不是，你怎么概括本書(shū)的最主要成果？

　　王長(zhǎng)江：不覺(jué)得。最大成果主要是回答了在現(xiàn)有條件下能不能搞民主的問(wèn)題。至于怎么搞，只是提供了一種思路，別人也可以從不同的邏輯框架思考，我們只是設(shè)計(jì)時(shí)參考進(jìn)來(lái)的因素多一些，力求增強(qiáng)其可行性。

　　《瞭望東方周刊》：你覺(jué)得我國(guó)政治改革的方向是什么？

　　王長(zhǎng)江：抽象一點(diǎn)，方向就是民主，也是所有政治體制改革要解決的問(wèn)題。如果搞了半天，還是不民主，比較集中，導(dǎo)致權(quán)力失控，這是最要命的。大家都認(rèn)為權(quán)力是人民的，關(guān)鍵怎么是人民的。權(quán)力運(yùn)行起來(lái)，必須解決如何既有活力，又能實(shí)現(xiàn)老百姓的利益、愿望和要求，在受約束和有效使用兩者之間做一個(gè)科學(xué)的權(quán)衡。

　　《瞭望東方周刊》：黨內(nèi)民主與人民民主的關(guān)系是怎樣的？

　　王長(zhǎng)江：根本的還是人民民主。民主的前提是利益，有利益才有民主。黨內(nèi)民主是借用了民主的概念，講的是讓黨內(nèi)各種意見(jiàn)和建議充分表達(dá)，讓黨更有代表性，讓更多的黨員參與到?jīng)Q定黨的事務(wù)中去。真正意義上的民主，還是人民民主。
　　

　　政府內(nèi)部決策、執(zhí)行、監(jiān)督三分離是一種誤讀

　　《瞭望東方周刊》：如今，人們都在談可問(wèn)責(zé)的政府，而各級(jí)政府現(xiàn)在還是向上負(fù)責(zé)多于向下負(fù)責(zé)。對(duì)于這個(gè)方面的扭轉(zhuǎn)是政府改革的方向嗎？ 

　　周天勇：對(duì)，政府問(wèn)責(zé)機(jī)制的建立一定是人民代表大會(huì)代表人民來(lái)問(wèn)責(zé)政府，而不是上級(jí)問(wèn)責(zé)下級(jí)。上級(jí)問(wèn)責(zé)也是一種方式，必要時(shí)這兩種問(wèn)責(zé)方式都可以存在。

　　《瞭望東方周刊》：你前面介紹說(shuō)這個(gè)報(bào)告里所有的方案都是為實(shí)現(xiàn)2002－2020年這一階段的目標(biāo)來(lái)進(jìn)行描述的？

　　周天勇：按照輕重緩急，根據(jù)改革側(cè)重點(diǎn)的不同又可分為“三個(gè)子階段”---行政管理體制改革、權(quán)力制衡機(jī)制建立以及公民社會(huì)的成熟。

　　行政管理體制改革肯定是重中之重，政府把整個(gè)社會(huì)管得沒(méi)有活力，沒(méi)有創(chuàng)造力，沒(méi)有創(chuàng)業(yè)動(dòng)力，就業(yè)困難，這樣是非�？膳碌�。行政體制怎么改？行政機(jī)構(gòu)作為一個(gè)切入點(diǎn)，還得人大制約它，同時(shí)也要考慮與行政體制改革相關(guān)的其他方面的改革，要不改來(lái)改去還是改不動(dòng)，或者改不好。其實(shí)行政體制改革和其他改革是相關(guān)的，核心還是要建立起人大和政府之間的制衡關(guān)系。比如說(shuō)立法，重大事情是人民代表大會(huì)來(lái)決定，但現(xiàn)在很多收費(fèi)審查權(quán)力都來(lái)自于部門(mén)立法，我們行政體制改革很關(guān)鍵的一個(gè)就是立法要從政府逐步轉(zhuǎn)到人大。這也牽涉到權(quán)力制衡機(jī)制的建立，比如說(shuō)把人大代表從幾千人變?yōu)閹装偃耍�人大代表專職化，這個(gè)沒(méi)有一段時(shí)間，馬上變是不可能的，但政府的一部分立法權(quán)交到人大是可以較快做到的。最重要的是財(cái)政預(yù)算制度，現(xiàn)在很多政府部門(mén)自己收錢(qián)自己花錢(qián)，政府許多機(jī)構(gòu)都成了稅務(wù)部，我覺(jué)得要把這條廢掉。

　　《瞭望東方周刊》：行政權(quán)力要有效率，就一定是自上而下的，最好只有一個(gè)中心，在這個(gè)意義上，行政權(quán)力內(nèi)部的制衡是沒(méi)有多大意義的。那么請(qǐng)介紹一下你們報(bào)告中所說(shuō)的權(quán)力制衡指的是什么。

　　周天勇：所謂的政府內(nèi)部決策、執(zhí)行、監(jiān)督三分離，是對(duì)十七大二中全會(huì)的一個(gè)誤讀。成立一個(gè)交通部，難道還要成立一個(gè)交通決策委員會(huì)嗎？再成立一個(gè)交通監(jiān)管委員會(huì)，一個(gè)部變成三個(gè)，機(jī)構(gòu)比原來(lái)還大了。行政體制改革不應(yīng)是政府內(nèi)部決策、執(zhí)行、監(jiān)督分開(kāi)，而是行政體制要在決策、執(zhí)行、監(jiān)督這樣一個(gè)大的框架下進(jìn)行改革，更多要交給人大政協(xié)。

　　但是政府內(nèi)部還是免不了會(huì)有執(zhí)行過(guò)程的決策，不可能大方向定了，小的具體問(wèn)題決策起來(lái)還要拿到人大。還有政府對(duì)企業(yè)的監(jiān)督、對(duì)市場(chǎng)的監(jiān)管，這個(gè)大概也不能拿到人大。

　　民主政治就是要通過(guò)改革來(lái)實(shí)現(xiàn)

　　《瞭望東方周刊》：有人批評(píng)你們的政改報(bào)告，甚至有人說(shuō)是“黨主立憲”。

　　王長(zhǎng)江：要從中國(guó)實(shí)際出發(fā)思考改革，一是不搞民主肯定不行，二是搞民主不能拋開(kāi)現(xiàn)狀，從零開(kāi)始。這不是對(duì)黨有沒(méi)有利的問(wèn)題，關(guān)鍵是對(duì)老百姓有沒(méi)有利。從零開(kāi)始，老百姓不受損失我不相信，黨是掌權(quán)的黨，出了事，最后倒霉的都是老百姓。既然執(zhí)政黨決意改革，就應(yīng)該可以想另外的辦法，探索一些可行性方案。況且一個(gè)政黨也不是鐵板一塊，并非都是既得利益者，也有很多不同層次的訴求，代表的階層越廣，訴求也越廣，內(nèi)部也可以形成互動(dòng)。《望東方周刊》：改革以來(lái)，黨政分開(kāi)一直是改革的一個(gè)方向，但最近似乎提得少了，這是為什么？黨政分開(kāi)還是以后改革的主要方向嗎？

　　王長(zhǎng)江：“黨政分開(kāi)”這個(gè)概念，各人有各人的理解，容易導(dǎo)致歧義，大家都說(shuō)這個(gè)詞，其實(shí)不是一個(gè)意思，等于慢慢就淡化掉了。我覺(jué)得比較準(zhǔn)確的意思是說(shuō)按照政黨和政府活動(dòng)的各自規(guī)律來(lái)確定他們的職責(zé)、地位和作用。關(guān)鍵性的措施，說(shuō)來(lái)說(shuō)去還是民主，現(xiàn)在之所以會(huì)發(fā)生黨政不分的情況，就是因?yàn)辄h政關(guān)系沒(méi)有按照民主所要求的基本規(guī)則去運(yùn)作。比如授權(quán)方面，權(quán)力來(lái)源都是混亂的，民意上的和事實(shí)上的都不一致。權(quán)力和責(zé)任應(yīng)該是清晰對(duì)等的。監(jiān)督若是缺乏民主，監(jiān)督也會(huì)變成以黨代政，黨政不分。黨政分開(kāi)當(dāng)然是以后改革的主要方向。黨和政府是兩種不同類(lèi)型的組織，黨還是不要和政府建立行政上的隸屬關(guān)系，搞成我下命令你執(zhí)行，違反權(quán)力運(yùn)行的基本原則。

　　《瞭望東方周刊》：你是否認(rèn)為黨政關(guān)系最終要通過(guò)人大這個(gè)中介來(lái)實(shí)現(xiàn)?

　　王長(zhǎng)江：通過(guò)人大只是民主的一個(gè)途徑，還有好多途徑，應(yīng)該把參與決策的權(quán)利交給老百姓。十六大說(shuō)“領(lǐng)導(dǎo)和支持人民當(dāng)家作主”，說(shuō)的就是不能老像過(guò)去一樣代替人民當(dāng)家作主。

　　《瞭望東方周刊》：怎么解決部門(mén)立法的問(wèn)題，能否明確行政部門(mén)不得參與立法？

　　周天勇：你不讓參與也不行，但是立法形式要改變，比如第三方立法，請(qǐng)專家組立法，或者大家弄不同的幾個(gè)草案做比較。

　　我覺(jué)得現(xiàn)在立法有兩個(gè)問(wèn)題，一個(gè)是不科學(xué)，立法首先要考慮后果、風(fēng)險(xiǎn)，國(guó)外立法是要投入大量資金、當(dāng)一個(gè)重大課題研究預(yù)測(cè)的，而我們不少法律是很倉(cāng)促就弄出來(lái)了；第二就是不民主，不民主就是部分立法是部門(mén)主導(dǎo)，原則性太強(qiáng)，人大通過(guò)，專家和大眾參與不夠，部門(mén)再出臺(tái)所謂的實(shí)施細(xì)則。因此，立的法要具體，否則到實(shí)施細(xì)則時(shí)各政府部門(mén)把私貨都塞進(jìn)去了。以后審批、收費(fèi)、罰款、執(zhí)法、許可之類(lèi)的一定要全部收到人大里，只有這樣才能把政府管住。

　　《瞭望東方周刊》：協(xié)商民主需要怎樣的制度化設(shè)計(jì)?它是不是意味著承認(rèn)社會(huì)利益主體的多元，承認(rèn)政府只是協(xié)商的一方？

　　周天勇：協(xié)商民主的前提是平等，大家平等地參與意見(jiàn)。這本報(bào)告里的協(xié)商民主主要是指把政協(xié)改為一種協(xié)商民主的平臺(tái)。按照人口多少的民主解決不了所有問(wèn)題，比如書(shū)里提到的類(lèi)似問(wèn)題，資源稅問(wèn)題，污染補(bǔ)償問(wèn)題，地區(qū)性問(wèn)題，轉(zhuǎn)移支付問(wèn)題，必須得通過(guò)協(xié)商民主解決。以后真的搞成協(xié)商民主，政協(xié)委員也得選舉，政協(xié)委員人數(shù)也得減少。

　　《瞭望東方周刊》：如何吸收新興社會(huì)階層進(jìn)入到政治體制中來(lái)？?jī)H僅依靠參政黨模式和政協(xié)體制是否充分？

　　王長(zhǎng)江：可能也不能說(shuō)是充分了，除了參政黨模式和政協(xié)體制外，還有一個(gè)執(zhí)政黨和民間社會(huì)組織直接打交道的模式，也是渠道之一。國(guó)外也是有的，包括政黨怎么引導(dǎo)民間組織，建立起兩者的合作性關(guān)系。 

　　《瞭望東方周刊》：民主既然基于人類(lèi)社會(huì)的自然流程，民主制度可否通過(guò)計(jì)劃完成？

　　周天勇：民主政治就是要通過(guò)改革來(lái)實(shí)現(xiàn)，改革肯定是要有一個(gè)計(jì)劃的，沒(méi)有計(jì)劃沒(méi)有方案更是什么都干不了。成天討論該不該民主，讓我說(shuō)，你連收錢(qián)花錢(qián)都沒(méi)管住，你叫什么人民民主？還是有一個(gè)政黨和政府主導(dǎo)的問(wèn)題，畢竟這不是一種決定論，人還能在其中起很大作用。我個(gè)人覺(jué)得2020年之前把書(shū)里的事干完就很不錯(cuò)了。真干也能干完，就看堅(jiān)決不堅(jiān)決，阻力有多大，也就是動(dòng)力、壓力和阻力之間的博弈。(記者陳琛/北京報(bào)道)

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