1851年，倫敦舉行萬國工業(yè)博覽會，首次向世界展示了英國這個工業(yè)文明先行者的成果，這是第一屆世界博覽會。159年之后的2010年，中國上海世博會將首次使用城市這一主題。工業(yè)化推動城市化，在過去的一個多世紀中，世界正是沿著這樣的軌跡發(fā)展的。
“中國的城市化和城市發(fā)展正處于高潮期，這個時候非常重要的一點就是要學習各個國家城市發(fā)展過程當中的經驗也包括吸取教訓。而不是盲目地自顧自，閉門造車。”11月26日，上海世博局副局長黃健之在解釋把“城市，讓生活更美好”定位為2010年上海世博會主題時對本刊記者說。
根據(jù)國內的統(tǒng)計，中國目前的城市化水平已達到50%，并每年以1%的速度在增長。而根據(jù)麥肯錫全球研究院2008年的報告預測，到2025年，中國城市人口還將增加3.25億人，這其中包括2.3億外來人口。按目前的趨勢發(fā)展，中國城市人口到2025年將達9.26億，到2030年將超過10億。
如何能夠不盲目地自顧自，閉門造車，需要參照世界城市化的歷程、規(guī)律與新的成果。
“小城鎮(zhèn)，大戰(zhàn)略”的歷史是非
從分散到集中，新中國60年來，城市發(fā)展的軌跡與發(fā)達國家不盡相同，城市化戰(zhàn)略亦曾存在爭議。
直至1978年改革開放之前，中國工業(yè)雖然獲得了增長，但中國的城市化速度卻很緩慢，根據(jù)統(tǒng)計，工業(yè)總產值1978年比1949年增長了38.18倍，但城市化水平僅從11.2%上升到19.4%。這其中有著復雜的政治和經濟因素，與其他國家由工業(yè)化推動快速的城市化的進程相比，甚至出現(xiàn)“反城市化”的倒退現(xiàn)象。
彼時，在中國的一些傳統(tǒng)城市中，從經濟到社會管理上，實行高度統(tǒng)一的計劃體制，國有經濟一統(tǒng)天下，工業(yè)化項目則因國防等因素的考慮分散在二三線城市，在城市管理制度上，人口限制流動，實行嚴格的城鄉(xiāng)戶籍制度。
頻繁的政治運動，國有企業(yè)的凋蔽，就業(yè)和勞工制度的單一刻板，阻礙了城市經濟的發(fā)展，也給年輕人的就業(yè)帶來了困難。在政治口號的號召下，大量的城市青年上山下鄉(xiāng)，被分流到廣闊的農村，城市人口不增反降。
至1978年，對外開放的先行先試，促進了沿海城市的興起。對內的改革，則使得大量的鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體企業(yè)和私營企業(yè)破土生長。伴隨著工業(yè)化的進程，經濟體制與社會管理體制上的松動，城市作為交通、信息、人才的制高點，其市場配置資源的效果開始呈現(xiàn)，城市經濟效益獲得快速增長，并依此推動城市化。長三角、珠三角等沿海地區(qū)形成了大型城市與小型城鎮(zhèn)共同快速發(fā)展的景象。
但與此同時，農村剩余勞動力雖然大量出現(xiàn)，社會管理制度卻仍然滯后，城鄉(xiāng)戶籍制度的限制仍在。在工業(yè)化高速發(fā)展的同時，中心城市的基礎設施、住房保障、社保、教育等公共服務因為歷史欠賬，面臨著一系列制約。
1983年，著名社會學家費孝通先生在浙江吳縣進行調研之后發(fā)表了一篇名叫《小城鎮(zhèn)，大問題》的文章，提出“解決農村剩余勞動力問題要以小城鎮(zhèn)為主，大中小城市為輔”，認為“加強小城鎮(zhèn)建設是中國社會主義城市化的必由之路”。
文章引起了巨大的社會反響，并得到了政府決策者的認同，在此之后，“小城鎮(zhèn)，大戰(zhàn)略”成為了中國城市化道路的主基調，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的建制大幅增加。而“嚴格控制大型城市，合理發(fā)展中等城市，積極發(fā)展小城市”成了此后近20年的城市發(fā)展規(guī)劃方針。
“應該說，小城鎮(zhèn)的戰(zhàn)略是當時城鄉(xiāng)戶籍制度沒有放開階段下的一種無奈之舉，大量的農村剩余勞動力要參與工業(yè)化進程，但又要求離土不離鄉(xiāng)，就地城鎮(zhèn)化。為此我們付出了很大的成本。從世界范圍內來看，大城市優(yōu)先發(fā)展，是城市化的一個客觀規(guī)律，恰恰是市場機制推動下的一種城市化道路。”中國城市經濟學會副會長牛鳳瑞對記者說。
隨著城市工業(yè)化集中效應的發(fā)揮，再加上鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體企業(yè)因進一步面臨的體制困境而衰落，分稅制的改革等等，經濟資源和社會資源進一步向大城市流動，小城鎮(zhèn)的發(fā)展速度與大城市相比差距日益加大，而由于城鄉(xiāng)戶籍制度和社會保障制度的限制，出現(xiàn)了大量的候鳥式農民工。
“小城鎮(zhèn)，大戰(zhàn)略”的策略開始被質疑，2000年湖北社科院研究員秦尊文甚至發(fā)文《小城鎮(zhèn)道路：中國城市化的妄想癥》，對小城鎮(zhèn)戰(zhàn)略進行批判。認為小城鎮(zhèn)戰(zhàn)略的強化是一種誤導，并不符合發(fā)達國家城市化的一般規(guī)律。
“縱觀過去的理論都是分散理論，六邊形、生長極等等，但大工業(yè)生產本身的結果是集中。新中國成立后到90年代的分散化策略實施起來有難度。”中國社科院當代城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃院院長傅崇蘭對記者說。
中共十七大之后，積極發(fā)揮大型城市的輻射和帶動作用的城市化策略，正式被確定下來。此時，中國已形成了以九大都市經濟圈為主的發(fā)展格局，形成了大城市為中心的城市群落。
“這也是尊重工業(yè)化推動城市化的現(xiàn)實，相反，城市人口的流動和增加有利于擴大城市經濟規(guī)模效益，過去將鄉(xiāng)村人口限制在中小城鎮(zhèn)的做法，實際上是大城市利益群體的一種主觀排斥�！睆偷┐髮W人口研究所所長王桂新接受記者采訪時認為。
中國大城市的規(guī)模明顯低于世界水平，尤其低于發(fā)達國家的水平，導致了像上海、北京這樣全國最大的城市，所產出的國民財富比重目前仍遠遠低于世界其他大城市的水平。
東京的面積只有上海的1/3，但東京人口卻是上海的2/3，卻并沒有出現(xiàn)想象中的城市危機。
城市定位之失
正是由于工業(yè)化與城市化如何協(xié)調的問題，在中國過去的城市化進程中，一些城市走了許多彎路。工業(yè)化滯后于城市化，是資源浪費和無序發(fā)展，城市化滯后于工業(yè)化，則導致許多城市病的出現(xiàn)，并反而加劇城鄉(xiāng)二元化。
“有很多人說東莞就是一個工業(yè)區(qū)，城市化水平落后于工業(yè)發(fā)展，但要看到，東莞是被經濟結構推著走，外來型加工的主要經濟成分決定了它很難去建設一個花園式的城市，德國早期魯爾、英國的曼徹斯特也都是這樣的工業(yè)化城市�！敝猩酱髮W城市與區(qū)域研究中心主任薜德升舉例。
而在一些城市，卻因為錯估了工業(yè)化對城市化的推動，以致城市發(fā)展緩慢。以珠海為例，城市領導者曾提出將所有勞動密集型企業(yè)都趕出珠海，但在將低端工業(yè)遷出去之余，卻沒有培植新的產業(yè)體系，導致珠海經濟增長緩慢，珠海機場等設施也因為缺乏工業(yè)支撐而造成很大的浪費。
這也是中國很多城市在發(fā)展中出現(xiàn)的歧路之一，許多中等城市在工業(yè)化發(fā)展水平不高也沒有依托大城市進行產業(yè)配套承接的情況之下，大建樓堂館所、廣場、道路，最終造成了很大的資源浪費，成了“有城無市”。
“城市對自己的定位很重要，工業(yè)化是主要推動力，但也不是唯一推動力，旅游業(yè)、手工業(yè)也是”。薜德升對記者說，有些縣城建成功能型城市，本身就是一種定位錯誤。
事實上，在關于中國城市化嚴重滯后于工業(yè)化的討論之中，產業(yè)結構發(fā)展的不平衡是原因之一，主要缺失就在于服務業(yè)不發(fā)達，比例過低，這對城市建設和城市服務，外來人員就業(yè)都大有影響。
中等城市要找準自己的特色和定位，同樣，大城市經過多年的快速發(fā)展，也要考慮自己的定位和升級。王桂新舉例，像上海這樣寸土寸金之地，建設迪斯尼這樣的大型占地項目并不見得很科學，相反在上海周邊城市建設更為理想；而港口建設上，江蘇比上海更具有優(yōu)勢，上海沒有必要去爭建洋山港。
薜德升則舉例，廣州與湛江爭建中石化中科煉化項目，但廣州南沙是珠江出海口，屬于生態(tài)敏感區(qū)。從環(huán)保和港口優(yōu)勢考慮，該項目建在湛江顯然更優(yōu)于南沙。
這亦是中國許多大城市的體制病之一，工業(yè)化為首，GDP掛帥，城市領導者缺乏對城市未來更長遠的規(guī)劃，導致產業(yè)結構的調整力度不足，城市無序擴張。
“長三角搞活1+7，武漢搞1+8，但周邊的城市都抱怨大城市是個無底洞，什么資源都要。城市領導者利用自身所掌握的政經優(yōu)勢，爭取政策資源的傾斜�！备党缣m認為。
“工業(yè)化與城市化是互為依托，不是分割的，資源向大型城市聚集仍然是趨勢，但城市的擴張并不是簡單的重復疊加，城市群形成之后的分工協(xié)作更能發(fā)揮城市的中心效應�！彼f。
大城市病
在許多人看來，過分地強調工業(yè)化的推動作用使得中國城市看上去有些千城一面，工業(yè)化主導，GDP掛帥的思路使得城市文化和環(huán)境遭到了嚴重的破壞。交通擁擠、環(huán)境污染、房價高企等，往往被視為大城市人口規(guī)模膨脹所帶來的負面作用。
“大城市有大城市的病，小城鎮(zhèn)有小城鎮(zhèn)的病，鄉(xiāng)村有鄉(xiāng)村的病。大城市空間相對集中，正是要把這些問題集中在城市里進行高效率的解決。”牛鳳瑞說。
“這是城市化的代價之一，但不能依此否定工業(yè)化對城市的推動作用，而是城市化滯后于工業(yè)化的一種表現(xiàn)。這主要的原因在于城市規(guī)劃的短視和不科學，背后原因則是城市治理的體制毛病�！备党缣m認為。
北京的交通擁堵，最大原因在于人口向郊區(qū)擴散，但道路設施存在諸多不合理，導致高峰期入城和出城都困難，“主要原因在于高速路出口不合理�！彼f。
公共設施和公共服務提供的缺乏，城市規(guī)劃不夠科學，城市治理缺乏民主，這都是城市化滯后于工業(yè)化的表現(xiàn)，“現(xiàn)代城市規(guī)劃起點本就是為工人解決生活服務的”。
“一個城市按照最先進的理念建成后至少影響40~50年�！秉S健之說，“就上海來講，有幾億平方米的各類建筑，以前沒有明確的節(jié)能規(guī)范，現(xiàn)在我們要求建筑節(jié)能，建筑節(jié)能占城市節(jié)能很大一部分。建設部有測算占1/4~1/3。建筑節(jié)能空間很大。住宅涉及千家萬戶，那是否可以從公共建筑開始實施新的節(jié)能規(guī)范逐步做起來呢？這要做就需要50年的規(guī)劃�！�
“這屆世博會就是抓住了這些問題，從各個角度去討論、去研究，爭取形成一些共識。比如氣候變化、碳排放、城市環(huán)境的保護，研究城市的責任是什么，城市應該怎樣合理來發(fā)展經濟。從科技、社區(qū)以及城鄉(xiāng)的互動多個角度來看城市化、城市發(fā)展怎樣是可持續(xù)的，怎樣是健康的。包括城市中人的生活、居住，宜居的角度看怎樣才是健康的，有益于城市發(fā)展的，是可持續(xù)的�！秉S說。
如何解決城市化滯后于工業(yè)化的問題，仍有待中國城市管理者去學習和探索。
