制定“十二五”規(guī)劃應關注的幾個重大問題
“十一五”規(guī)劃目前已經實施過半，中央和地方各級政府相繼組織對“十一五”規(guī)劃實施情況進行中期評估，并著手準備“十二五”規(guī)劃前期研究工作。國家發(fā)展改革委在去年底召開的全國發(fā)展改革系統(tǒng)會上提出了《“十二五”規(guī)劃重大問題研究指南》，內容涉及發(fā)展環(huán)境、思路目標、產業(yè)結構、城鄉(xiāng)區(qū)域、科教文化、改革開放、人民生活、資源環(huán)境等方面共41個題目。目前，國際和國內經濟形勢變化處于不確定性增強的時期，結合“十一五”規(guī)劃的實施進展狀況，研究提出“十二五”規(guī)劃面臨的重大問題，更加具有重要的意義。
首先，要對當前國際金融危機的深遠影響要有充分的預計和防范。
當前愈演愈烈的國際金融危機最初源于2007年下半年美國爆發(fā)的住房次級貸款危機，已經從初期的國際金融危機演化為全球性經濟危機。對于我國的影響自2008年下半年逐漸顯現(xiàn)，目前仍處于蔓延和加深階段。這一次經濟危機的波及面之廣、沖擊力之大遠遠超過1998年爆發(fā)的亞洲金融危機，也在許多指標和方面超過上世紀30年代爆發(fā)的全球性經濟危機，因此可以被看作百年一遇。按照世界經濟史上的經濟周期規(guī)律，一次經濟危機自爆發(fā)、加深到穩(wěn)定，再到復蘇，長者5-8年，短者3-5年，前后平均5年左右�？紤]到21世紀以來知識、技術、信息經濟的突飛猛進，極大地增強了世界經濟的自我修復和調整能力，這次經濟危機的周期樂觀估計也要持續(xù)3年左右。
我國從整體上看仍然處于工業(yè)化和城鎮(zhèn)化加快推進階段，全球經濟危機的爆發(fā)不會改變我國經濟發(fā)展總的趨勢，但是加入世貿后我國與世界經濟的聯(lián)系日益加強，在這次全球經濟危機中不可能獨善其身�，F(xiàn)在我國距離“十一五”時期結束還有一年半的時間，樂觀估計在“十一五”末全球經濟危機及對于我國的影響發(fā)生根本性變化，這樣“十二五”規(guī)劃正好處于經濟周期的回升期。但是，也不排除進入“十二五”后全球經濟危機的陰霾仍然尚未完全消散，這些可能性情景分析都應在“十二五”規(guī)劃制定時給予充分的預計和應對之策。
其次，要加強與“十一五”規(guī)劃中期評估結果和2020年確定的發(fā)展目標的銜接。
目前，從國家和地方相繼完成的“十一五”規(guī)劃中期評估結果來看，“十一五”規(guī)劃確定的各項經濟社會指標大都如期或者提前完成過半的任務，總的看來“十一五”規(guī)劃的實施比較順利。從全國來看，只有單位GDP能耗、主要污染物排放總量、服務業(yè)產值比重、服務業(yè)就業(yè)比重等少數(shù)約束性和預期性指標沒有完成過半任務。從今后兩年的發(fā)展趨勢看，由于國際金融危機對我國實體經濟的影響，單位GDP能耗、主要污染物排放這兩個約束性指標如期完成目標任務的可能性提高，而服務業(yè)產值和就業(yè)比重這兩個預期性指標完成的難度進一步加大。
因此，“十二五”規(guī)劃目標的確定一定要考慮“十一五”規(guī)劃各項指標的完成情況、難度所在和變化趨勢，不要盲目貪大求快，力求提出更加現(xiàn)實可行的規(guī)劃目標和任務。同時，考慮到2020年是我國提出“三步走”戰(zhàn)略目標的關鍵年份，十七大明確2020年人均GDP比2000年翻兩番、實現(xiàn)全面建成小康社會的宏偉目標，必然相應要求經濟社會各項指標保持一定的增速，“十二五”規(guī)劃期是2011-2015年，距離2020年只有5年，所以必須要著眼于2020年國家一系列戰(zhàn)略目標的確定和要求。
第三，要把提高就業(yè)和社會保障水平的政策引導和資金投入放在一個更加突出的位置。
目前，我國總體上仍然處于新增勞動力快速增加的階段，需要持續(xù)創(chuàng)造更多的新增就業(yè)崗位緩解日益嚴峻的就業(yè)壓力。特別是現(xiàn)階段國際金融危機爆發(fā)以來，中小企業(yè)破產重組產生的裁員失業(yè)人口、國企改制帶來的下崗失業(yè)人員、數(shù)量處于高峰的大學畢業(yè)生、軍轉干部安排、農村剩余勞動力形成的農民工等多種類型的待就業(yè)勞動力交織在一起，使得今后幾年及“十二五”時期必須高度重視就業(yè)問題的解決。僅以2009年為例，政府工作報告提出新增就業(yè)崗位900萬，登記失業(yè)率控制在4.6%左右，但是僅當年畢業(yè)的大學畢業(yè)生及研究生數(shù)量達到650萬，還有2500萬以上的返鄉(xiāng)農民工，由此可見就業(yè)形勢之嚴峻。
就業(yè)不僅關乎人的尊嚴、地位和收入水平，而且與社會穩(wěn)定和諧和以人為本息息相關，必須在“十二五”乃至更長時期內加大政策的引導和資金的投入，確保就業(yè)崗位的創(chuàng)造和就業(yè)水平的穩(wěn)定。與就業(yè)密切相關的就是社會保障體系的建設，社會保障體系越完善，一定程度上就越能緩解就業(yè)壓力帶來的社會不穩(wěn)定因素。目前，我國社會保障體系建設剛剛起步，并且主要集中在城鎮(zhèn)，廣大農村仍然相當落后。借助目前國家一攬子4萬億投資中加大社會保障建設投入的時機，在“十二五”規(guī)劃中進一步加強社會保障體系建設的力度，按照先城后鄉(xiāng)、自下而上、先養(yǎng)老、醫(yī)療等基本保險，后失業(yè)、工傷、生育等其他保險的方向，穩(wěn)步提高社會保障體系的覆蓋面、統(tǒng)籌層次、繳費標準，為城鄉(xiāng)居民構建適應國情、現(xiàn)實可行、保障基本的社保體系。
第四，要抓住有利時機加快建立資源節(jié)約集約利用和生態(tài)環(huán)境保護的配套機制。
我國改革開放以來經濟的快速增長在很大程度上是依靠資源的高度消耗和低效利用、生態(tài)環(huán)境的嚴重破壞等為代價的粗放式發(fā)展模式，這種模式對于我國這樣一個資源相對短缺、生態(tài)比較脆弱的國家而言不可能持續(xù)。進入新世紀以來，這種資源短缺、環(huán)境破壞的問題日益嚴重，“十一五”規(guī)劃中期評估結果中沒有完成進度要求的節(jié)能、減排指標也體現(xiàn)了這一嚴峻性。土地資源的浪費與低效利用比較突出，工業(yè)化和城鎮(zhèn)化對于建設用地的需求與保護耕地、維護糧食安全形成尖銳的矛盾。水資源的短缺、浪費和污染觸目驚心，地表水干涸、污染嚴重，地下水過度開發(fā)導致多個城市地面沉陷，水資源的數(shù)量供給和質量保障均面臨嚴峻挑戰(zhàn)。能礦資源粗放式開采嚴重，帶來生態(tài)環(huán)境破壞、安全事故頻發(fā)等問題，總體上難以滿足經濟快速增長的需求，對外依存度一直居高不下，風險性不斷加大。同時，由于生態(tài)保護建設投入不足、生態(tài)補償不到位，水土流失、荒漠化、石漠化等生態(tài)退化問題突出，直接影響區(qū)域性乃至全國的生態(tài)屏障功能和生態(tài)平衡。
“十二五”時期無論從國際金融危機帶來的資源性產品價格下降這樣一個有利時機，還是從對國內轉變經濟發(fā)展方式的迫切需求來看，都應該把加快建立資源節(jié)約集約利用和生態(tài)環(huán)境保護的機制放在一個重要位置。進一步促進資源性產品價格形成合理化，理順資源有關稅費征收和使用體系，加快探索建立江河流域上游、自然保護區(qū)、重要資源開采地等不同類型區(qū)域的生態(tài)環(huán)境補償機制。
第五，要長短結合著力培育和提升國內消費需求對于經濟增長的拉動作用。
改革開放以來，我國實施出口導向的發(fā)展戰(zhàn)略，利用低廉的勞動力、自然資源成本向國外出口了大量低附加值的產品，一直保持較高的對外依存度，凈出口對于經濟增長發(fā)揮了重要的支撐作用。2008年，我國貨物進出口總額為2.56萬億美元，對外依存度高達57.9%。這種模式已經持續(xù)了30年，很難長期維持。當前國際金融危機的爆發(fā)導致國外市場需求明顯萎縮，更是對于我國高度依賴國外需求的發(fā)展模式提出了嚴峻挑戰(zhàn)，迫切要求我國進行戰(zhàn)略調整，切實將需求的重點逐步轉移到國內需求上。
“十二五”時期正處于國際金融危機爆發(fā)后戰(zhàn)略調整的關鍵階段，必須將擴大需求的著眼點放到國內需求上來，夯實擴大內需的基礎性環(huán)節(jié)和配套性工作。從內需的構成上看，包括投資需求和消費需求，投資需求包括政府投資和社會投資，消費需求包括政府消費和居民消費。改革開放以來我國經濟的高速增長很大程度上來源于投資的拉動，消費對于經濟增長的貢獻率始終相對較低。從國際經驗看，一個國家在工業(yè)化初期和中期階段，人均GDP 3000美元以下時，絕大多數(shù)都是依賴投資拉動經濟增長。2008年，我國人均GDP將超過3000美元，應該逐步提升消費對于經濟增長的貢獻率。另外，消費需求是最終需求，也是衡量國民生活質量和體現(xiàn)以人為本的重要指標，從長遠看也必須不斷培育和挖掘消費特別是居民消費對于經濟增長的拉動作用。當然，擴大內需也好，提升消費需求貢獻率也好，都需要一個相對長的階段，不可能一蹴而就，但是從“十二五”時期利用當前國際金融危機產生的倒逼機制，更加主動地加快轉變和規(guī)劃應該是當務之急和明智之舉。
第六，要強化提升技術創(chuàng)新、管理創(chuàng)新、體制創(chuàng)新“三個創(chuàng)新”的輻射帶動作用。
以創(chuàng)新為特征的改革開放對于30年以來我國經濟社會保持快速發(fā)展發(fā)揮了至關重要的作用，新形勢下我國經濟社會發(fā)展對于創(chuàng)新提出了更高的要求，創(chuàng)新的類型、方式、效率和效益都面臨新的挑戰(zhàn)和機遇�！笆濉睍r期應將技術、管理、體制三方面創(chuàng)新放在重要位置，抓住每個創(chuàng)新的重點任務和階段性目標，促進三個創(chuàng)新活動的相互促進和相互支撐。
技術創(chuàng)新是增強產業(yè)核心競爭力、提升產業(yè)結構層次的重要保障�！笆濉币�(guī)劃應繼續(xù)強化原始創(chuàng)新、集成創(chuàng)新、引進消化吸收再創(chuàng)新，重點加強擁有自主知識產權和自主品牌的技術創(chuàng)新，促進在一些關鍵行業(yè)和領域實現(xiàn)由中國制造向中國創(chuàng)造轉變，切實提高我國產業(yè)發(fā)展的技術含量、附加值和國際競爭力。
管理創(chuàng)新是從微觀層面優(yōu)化產業(yè)、企業(yè)、部門、機構、相關領域和環(huán)節(jié)的組織形式、提高生產經營管理效率和市場競爭力的重要依托�！笆濉睍r期應加大引進國外先進的管理經驗和模式，結合我國經濟管理的客觀實際，大膽探索靈活多樣的管理模式和機制，加快創(chuàng)新資產管理、產業(yè)鏈管理、集群管理、要素管理、財務管理、績效管理、流通管理等多層次和多類型管理，發(fā)揮管理創(chuàng)新對于提升生產經營效率效益、擴大市場占有率、保障產業(yè)和企業(yè)持續(xù)競爭力的促進作用。
體制創(chuàng)新是從宏觀層面改革經濟社會發(fā)展重要領域、行業(yè)和部門之間的運作模式和利益格局，為保持經濟增長提供新鮮動力和活力�！笆濉币�(guī)劃要緊扣體制改革的難點和熱點問題，選準重要的突破口、合適的時機和方式，堅定不移、循序漸進地推進體制改革創(chuàng)新的步伐，重點在財稅分成體制、壟斷行業(yè)改革、政府職能轉變、國有企業(yè)股份制改造、資源有償使用和合理定價、生態(tài)環(huán)境補償?shù)确矫婕哟筇剿鲃?chuàng)新力度，為保持經濟社會持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展提供重要的體制保障和支撐。
第七，要市場與計劃相結合引導促進產業(yè)結構、空間結構、功能結構“三個結構”優(yōu)化配置。
我國歷來比較注重產業(yè)結構的布局和調整，在中央和地方各級政府的規(guī)劃中都對產業(yè)發(fā)展的類型、規(guī)模、層次以及組織形態(tài)等構成產業(yè)結構的內容給予詳細的規(guī)劃，而忽視空間結構和功能結構的規(guī)劃，這是造成地區(qū)間重復建設、資源配置低效、功能定位沖突、惡性競爭加劇等問題的重要原因。真正的結構優(yōu)化應該是包括經濟結構、空間結構、功能結構三位一體的過程，經濟結構的主體是產業(yè)結構，因而現(xiàn)實中更多地關注產業(yè)結構與空間結構和功能結構的關系，這三個方面相互影響和促進，缺一不可。
產業(yè)結構的優(yōu)化調整，就是通過調整三次產業(yè)的規(guī)模、速度和行業(yè)類型，實現(xiàn)產業(yè)結構高級化的目標�？臻g結構的優(yōu)化調整是指根據(jù)一個地區(qū)的區(qū)位條件、資源稟賦、環(huán)境容量、發(fā)展基礎等方面的比較優(yōu)勢，合理布局符合當?shù)乇容^優(yōu)勢的特色產業(yè)，實現(xiàn)產業(yè)空間布局的集約和有序。功能結構的優(yōu)化調整是指按照一個地區(qū)在國際、全國、全省、周邊區(qū)域等不同層次發(fā)展戰(zhàn)略目標中的功能定位，統(tǒng)籌規(guī)劃產業(yè)的發(fā)展和布局，凸現(xiàn)和強化自身的功能定位，實現(xiàn)不同區(qū)域間功能互補和定位合理。
“十二五”規(guī)劃要針對“十一五”時期全國出現(xiàn)的產業(yè)結構趨同、空間結構失衡、功能結構沖突等現(xiàn)實性或苗頭性問題，重點加強“三個結構”的并重、互動和耦合，減少資源的浪費和低效利用，促進全國產業(yè)以及經濟的合理布局和有序均衡協(xié)調發(fā)展。
第八，要采取綜合配套措施控制和縮小地區(qū)差距、城鄉(xiāng)差距、居民收入差距“三個”差距的擴大。
我國從“十一五”時期總體上進入沿海地區(qū)支援中西部欠發(fā)達地區(qū)、城市支持農村、工業(yè)反哺農業(yè)的戰(zhàn)略階段，但是作為世界最大的發(fā)展中國家，我國在很長時期內仍將處于工業(yè)化和城鎮(zhèn)化加快推進階段，這在一定程度上意味著三大差距將長期存在，不可能在很短時間內消除。由于我國國土面積遼闊，區(qū)域差異顯著，又是一個多民族國家，而且農村人口、農村地區(qū)和農業(yè)產業(yè)占有較高比重，目前處于體制轉軌的關鍵階段，如果不能有效控制和緩解三大差距的擴大，有可能對于社會穩(wěn)定、民族團結、經濟持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展產生重大影響。
地區(qū)差距的擴大直接導致生產要素更多向沿海發(fā)達地區(qū)集中，帶來更加嚴重的生產力布局不平衡和資源環(huán)境壓力問題；城鄉(xiāng)差距的擴大帶來城市生活、就業(yè)、公共服務壓力的上升和農村地區(qū)勞動力流失、土地撂荒、糧食安全等問題；不同階層居民收入差距的擴大則在一定意義上帶來仇富心理、社會治安穩(wěn)定、社會公平正義等一系列問題的出現(xiàn)。
“十二五”時期處于向2020年全面建設小康社會目標過渡的重要時期，更要未雨綢繆、超前研究謀劃有效控制和縮小三大差距的戰(zhàn)略舉措。按照有限目標、重點突出的基本原則，抓住造成三大差距持續(xù)擴大的重要因素作為突破口，既要注重解決短期內有效控制三大差距的快速擴大而制定綜合配套措施，又要從長遠和根本上進行有效緩解三大差距擴大的體制機制設計和前期基礎工作，為“十二五”之后三大差距的有效控制和解決奠定好的基礎。（高國力/國家發(fā)改委宏觀經濟研究院國土開發(fā)與地區(qū)經濟研究所）
