張寶蓉：基于“兩岸高校學(xué)歷互認”政策的分析

　　中國臺灣網(wǎng)7月12日長沙消息　在11日舉行的第五屆兩岸經(jīng)貿(mào)文化論壇——拓展兩岸教育交流合作分論壇上，廈門大學(xué)臺灣研究院張寶蓉發(fā)表演講，以下為張寶蓉演講稿。

　　2008年以來，兩岸關(guān)系迎來了和平發(fā)展的全新契機，兩岸民眾、高校、學(xué)生及各類民間團體等對擴大交流與合作的訴求進一步提升，加之受國際或區(qū)域性跨境高等教育發(fā)展趨勢及兩岸高等教育內(nèi)部改革與發(fā)展的影響，兩岸高等教育相互開放的程度、范圍、領(lǐng)域、層次等明顯放大，兩岸高等教育交流與合作隨之持續(xù)升溫，進入了半個多世紀以來最快速、最熱絡(luò)、最緊密的時期�！耙詳U大學(xué)術(shù)交流和教師互訪為平臺、以加強科研創(chuàng)新和課題聯(lián)合攻關(guān)能力為動力、以建立穩(wěn)定的校際合作關(guān)系為紐帶、以開展兩岸青年學(xué)生交流活動為載體、以大陸推廣特色教育和招收臺灣學(xué)生為主要內(nèi)容、以開創(chuàng)兩岸高級人才培養(yǎng)新模式為導(dǎo)向”的兩岸高等教育全方位交流與合作的格局正在形成。在這樣的大背景下，兩岸學(xué)歷互
認、相互招生等深刻影響未來兩岸高等教育相互開放走向及交流與合作活動往縱深領(lǐng)域發(fā)展的根本性問題再次成為兩岸社會各界關(guān)注的熱點。

　　一、臺灣高等教育對大陸開放政策的歷史演進及其影響

　　在兩岸關(guān)系及兩岸高等教育發(fā)展的歷史進程中，兩岸高等教育相互開放問題，尤其是高校學(xué)歷互認問題既是個“新問題”，也是個“老問題”。自20世紀80年代中、后期兩岸相互開放探親以來，伴隨著中斷已久的兩岸教育文化交流與合作的恢復(fù)、改善和發(fā)展，以及兩岸相繼加入WTO的客觀現(xiàn)實，人們對于兩岸高等教育相互開放、學(xué)歷互認、相互招生等議題的期盼與討論從未間斷過。但是，由于各種歷史機緣、兩岸特殊的行政區(qū)劃及敏感的政治生態(tài)，使得學(xué)歷互認問題不可避免地受到牽制與影響。與世界其他國家或地區(qū)之間的學(xué)歷互認發(fā)展狀況相比較，兩岸之間的學(xué)歷互認問題承載了更多的“外在符合”和“政治意向”，因而，顯得更加復(fù)雜與多變，長期而艱巨，有時甚至陷入迂回、停滯、反復(fù)的困境，進而導(dǎo)致兩岸高等教育交流與合作缺乏穩(wěn)定的發(fā)展環(huán)境和政策根基，兩岸高等教育相互開放的空間受到嚴重的擠壓和沖擊。在兩岸高校學(xué)歷互認問題上，大陸始終采取積極主動、開放包容的態(tài)度，努力為兩岸學(xué)歷互認及高等教育相互開放創(chuàng)設(shè)各種有利條件。2006年之前，雖然大陸尚未從法規(guī)、政策上對臺灣學(xué)歷給予正式的認可，但為滿足越來越多來大陸求學(xué)的臺灣學(xué)生的愿望和要求，大陸對臺灣的學(xué)歷采取了實際上的承認。

　　2006年4月，在首屆兩岸經(jīng)貿(mào)文化論壇上，大陸單方面宣布承認臺灣教育行政部門核準的臺灣高等學(xué)校的學(xué)歷；2007年4月，在第三屆兩岸經(jīng)貿(mào)文化論壇中,教育部袁貴仁副部長正式宣布，“歡迎臺灣高校到大陸招收學(xué)生”。  這兩項重大政策的出臺預(yù)示著大陸高等教育對臺灣地區(qū)開放的進程邁進了一個全新的歷史性階段，在兩岸高等教育交流與合作史上具有重要的里程碑意義。自此，大陸開始不斷加大對臺招生力度，以及擴增兩岸高校交換學(xué)生的數(shù)量。2007年至2009年間，大陸高校向臺灣地區(qū)招收本科生的院校數(shù)量迅速增加，其中，招收本科第一批次的院校從104所增加到119所；招收本科第二批次的院校從69所提高到78所（見表1）。2008年，大陸向臺灣地區(qū)招收研究生的院�？倲�(shù)也高達131所，并主要集中在北京、上海、江蘇、湖北、廣東、遼寧等高等教育資源豐富的省、市（見表2）。

　　因而，我們現(xiàn)在所談的兩岸高校學(xué)歷互認問題，其實就是指臺灣地區(qū)對大陸高校學(xué)歷的認可問題。一般而言，學(xué)歷互認包括了查證與認定兩個階段，即在查明經(jīng)當?shù)貒�家或地區(qū)教育主管機關(guān)或?qū)�業(yè)團體立案或認可的各級學(xué)校畢業(yè)證書、學(xué)位證書、肄業(yè)證明書或成績證明等學(xué)歷證件是否屬實的基礎(chǔ)上，再對該學(xué)歷與本國或本地區(qū)內(nèi)同級同類學(xué)校相當?shù)膶W(xué)歷進行確認。本研究試圖對臺灣地區(qū)的大陸學(xué)歷認可政策進行全景式掃描，以便更深刻地剖析臺灣高等教育對大陸開放政策的特點及實質(zhì)。我們可以將1987年以來臺灣對大陸高校學(xué)歷認可政策的歷史演進劃分為三個階段。具體如下：

　　第一階段：醞釀時期（1987-1992年）。1987年7月，臺灣“戒嚴”解除并準許民眾赴大陸探親，宣告兩岸關(guān)系長達近40年的“冰河期”成為歷史。1988年11月，臺灣公布《大陸杰出人士、海外學(xué)人及留學(xué)生來臺參觀訪問審查原則》，開始有限制地開放大陸專業(yè)人士赴臺訪問。自此，兩岸重新拉開了以人員往來為主的文化教育交流與合作的序幕。1991年4月，臺灣當局正式宣布廢除《動員戰(zhàn)亂時期臨時條款》，結(jié)束了實行長達43年之久的“動員戡亂時期”。同年，李登輝要求“把兩岸文化交流，列為最優(yōu)先項目”，其中，就包括兩岸學(xué)者和學(xué)生的交流。 他強調(diào)：“辦理兩岸學(xué)人及留學(xué)生的交流活動，促進彼此的了解，化解雙方的敵意�！� 

　　1992年7月31日臺灣當局公布的《臺灣地區(qū)與大陸地區(qū)人民關(guān)系條例》第22條規(guī)定：“臺灣地區(qū)人民與經(jīng)許可在臺灣地區(qū)定居之大陸地區(qū)人民，在大陸地區(qū)接受教育之學(xué)歷檢核及采認辦法，由‘教育部’擬訂，報請‘行政院’核定后頒布�！�   

　　這一“法令”的出臺在一定程度上為兩岸學(xué)歷互認問題提供了“法源依據(jù)”。教育主管部門認為出臺適度開放的大陸地區(qū)學(xué)歷認可政策的時機也已經(jīng)到來。于是，時任“教育部部長”的毛高文隨即組織相關(guān)人士全面了解大陸高等教育發(fā)展、政策、管理機構(gòu)、師資、管理、課程、教學(xué)、研究生教育、成人教育等情況，以便為兩岸學(xué)歷互認政策的制定提供信息，并開始醞釀、草擬《大陸學(xué)歷檢核及采認辦法》。

　　第二階段：“合法化”時期（1993-1997年）。1993年，臺灣對大陸高校學(xué)歷認證問題進入“合法化”階段之后，恰逢兩岸關(guān)系出現(xiàn)了逐漸緩和的跡象。1993年的“汪辜會談”開啟了兩岸“兩會”制度化互動的先河。1994年，當局公布《臺海關(guān)系說明書》，明確了“一個中國”的政策原則。教育主管部門也把兩岸學(xué)術(shù)交流當成重點議題，著手為兩岸文化教育交流合作創(chuàng)設(shè)良好的制度環(huán)境。1993年2月，郭為藩被任命為“教育部部長”后，即公布實施《大陸地區(qū)專業(yè)人士來臺從事專業(yè)活動許可辦法》。   

　　1994年12月，教育主管部門初步確定對大專以上學(xué)歷的認可將采取“采認”及“檢核”兩種方式。1996年10月，“教育部部長”吳京就任后，更是積極推動大陸學(xué)歷認可工作，特別指派“政務(wù)次長”楊朝祥，帶領(lǐng)專家學(xué)者到大陸重點大學(xué)訪問，期能了解大陸高等教育發(fā)展的本質(zhì)，作為制訂大陸學(xué)歷認可辦法的依據(jù)。期間，教育當局還多次與“陸委會”商討有關(guān)大陸學(xué)歷認可的具體事宜。終于，1997年10月，臺灣教育主管部門正式公布《大陸地區(qū)學(xué)歷檢核及采認辦法》，及“73所大陸地區(qū)高等學(xué)校認可名冊”。該“辦法”對大陸地區(qū)學(xué)歷認可的主管機關(guān)、所需提交材料、不予認可的學(xué)歷類型、臺灣學(xué)生赴大陸就學(xué)的學(xué)歷認可等都進行了明確的規(guī)定。但根據(jù)《兩岸人民關(guān)系條例》第22條規(guī)定，學(xué)歷認可的主要適用對象以臺灣民眾及經(jīng)許可在臺灣定居的大陸民眾為主體，并不包括其他的大陸人民。

　　第三階段：停滯時期（1998-2007年）�！洞箨懙貐^(qū)學(xué)歷檢核及采認辦法》剛頒布不久，隨著李登輝所謂的“戒急用忍”政策的推行，1998年6月，大陸學(xué)歷互認政策暫停，臺灣教育主管部門以“兩岸敵意仍濃、相關(guān)配套措施不夠周延等理由，將相關(guān)辦法退回專案小組，無限期繼續(xù)研議”。 從而導(dǎo)致該辦法全面擱淺，最終成為一再延宕而無法執(zhí)行的政策。2000年，臺灣政黨輪替，陳水扁的種種言行使兩岸互信基礎(chǔ)危機重重。2003年底，臺灣立法機構(gòu)在審查2004年度教育經(jīng)費時，全數(shù)刪除大陸學(xué)歷認證工作預(yù)算。   

　　2003年12月17日，陳水扁在南投面對全縣勞工界“挺扁后援會”表示：“任內(nèi)不會承認大陸大學(xué)學(xué)歷，一切以臺灣優(yōu)先”。這是他首次公開地、明確地反對認可大陸學(xué)歷。2007年，陳水扁再次表示:“任內(nèi)不采認大陸學(xué)歷問題，不開放高校到大陸招生”。這是他就任臺灣地區(qū)領(lǐng)導(dǎo)人以來第三次公開表示不承認大陸學(xué)歷，同時也是對大陸所作出的“歡迎臺灣高校到大陸招生”決定的回應(yīng)。與以往不同的是，這一次他所提出的理由與前兩次迥然不同。他在前兩次說明不承認大陸學(xué)歷的理由是“臺灣的大學(xué)都快
招不到學(xué)生了，不可能開放大陸的學(xué)歷采認”。這一次則是除了不開放大陸學(xué)歷認證之外，更增加“不開放臺灣的大學(xué)招收大陸學(xué)生”。

　　從分析中，我們可以看出，臺灣對大陸高校學(xué)歷認可政策的制定過程深受政黨政治、兩岸關(guān)系變化或政治人物個人意志的影響，學(xué)術(shù)與政治緊緊糾葛在一起，教育難以擺脫為政治服務(wù)的工具性宿命。就政策自身而言，明顯欠缺對大陸的信任，帶有極強的無序性、單向性、封閉性、保守性、非對等性等特點。一句話，由于該政策的制定過程及內(nèi)容頻繁變動，而且始終無法付諸實施，使得兩岸教育交流與合作的步伐遠遠滯后于兩岸經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域的互動。

　　二、當前臺灣高等教育對大陸開放政策的主要內(nèi)容、原則及特點

　　2008年，國民黨在競選臺灣地區(qū)領(lǐng)導(dǎo)人的《政策白皮書》中明確指出：“將借由擴大兩岸學(xué)術(shù)及教育交流，展布新局，凝聚共識，為將來推動大陸學(xué)歷采認政策奠基”。 

　　2008年5月20日，馬英九先生在其就職演說中再次重申：“兩岸走向雙贏的起點，是經(jīng)貿(mào)往來與文化交流的全面正�；�”。   

　　此外，馬英九先生及當局高層領(lǐng)導(dǎo)人曾多次在媒體等公開場合強調(diào)進一步推動兩岸文化交流合作、擴大兩岸接觸面的愿望。這些舉措表明臺灣當局及國民黨對大陸的高等教育政策正有意朝向松綁、開放的方向推進。

　　2008年9月20日，臺灣教育主管部門公布《大學(xué)法》與《�？茖W(xué)校法》條文修正案，決定將大陸地區(qū)與港澳地區(qū)學(xué)生，比照僑生、蒙藏學(xué)生與外籍生，增列為“特種考生”，未來臺灣高等院校將可以援引此法源，以外加名額方式招收大陸學(xué)生。  
 
　　12月4日，臺灣行政主管部門通過《兩岸人民關(guān)系條例》第22條及22條之1的條文修正草案，決定“放寬在大陸地區(qū)接受教育的學(xué)歷得予采認之對象范圍，并授權(quán)訂定其適用對象、采認原則、認定程序及其他應(yīng)遵行事項之辦法，且增列大陸地區(qū)人民經(jīng)許可得來臺就學(xué)的規(guī)定�！� 

　　同時，《大學(xué)法》第25條與《專科學(xué)校法》第26條的修正草案也獲得通過。這標志著臺灣地區(qū)高校開放大陸學(xué)生赴臺就讀及承認大陸學(xué)歷自此正式進入立法程序。該修正草案一旦獲臺灣立法機構(gòu)審議通過，臺灣高等教育向大陸開放的政策即可邁入合法化的階段。與此同時，臺灣教育主管部門還進一步延長大陸學(xué)生赴臺進修期限，放寬高校境外辦學(xué)限制，以加強兩岸學(xué)生的交流互動。2008年10月，臺灣行政和教育主管部門頒發(fā)的《大陸地區(qū)專業(yè)人士來臺從事專業(yè)活動許可辦法》、《各級學(xué)校與大陸地區(qū)學(xué)校締結(jié)聯(lián)盟或為書面約定之合作行為審查要點》及《大陸地區(qū)文教專業(yè)人事及學(xué)生來臺從事文教活動審查要點修正案》明確規(guī)定：大陸學(xué)生赴臺進修的期限由原先的4個月延長到1年，人數(shù)也由原來每學(xué)年數(shù)百人增加到1千人；放寬臺灣高校赴境外（含大陸地區(qū)）辦理推廣教育教學(xué)的條件，取消境外推廣教育教學(xué)師資比例限制和學(xué)員修讀條件的限制   �？梢�，臺灣政壇實現(xiàn)第二次政黨輪替之后，彼此釋放出的互信逐漸替代了原先緊張的對峙氣氛，為進一步實現(xiàn)兩岸高等教育全方面、多層次、寬領(lǐng)域的合作交流提供了廣闊的空間和可能。但是，還沒等這些政策正式出臺，臺灣地區(qū)社會各界對這一問題的評論贊成者有之，批評者亦有之。因此，臺灣當局在擬承認大陸高校學(xué)歷的同時還表示，要采取“三限六不”原則，漸進式推動這一政策。

　　所謂“三限六不”原則是指：限制承認大陸高校數(shù)，限制赴臺的大陸學(xué)生總量，限制醫(yī)事學(xué)歷的承認，大陸學(xué)生赴臺考試不加分，不向大陸學(xué)生提供獎學(xué)金，不允許大陸學(xué)生到校外打工或兼職，在臺大陸學(xué)生不享有健康保險，不可考專業(yè)證照，畢業(yè)后不可續(xù)留臺灣就業(yè)。2009年5月，臺灣教育主管部門再次表示，“未來承認大陸學(xué)歷，將不溯及既往�！�

　　還強調(diào)，臺灣對大陸學(xué)歷的認證將實行“雙證制”，即必須同時具備大陸高校頒發(fā)的畢業(yè)證及教育部頒發(fā)的學(xué)位證，方可獲得認可，對于各類“未經(jīng)正式入學(xué)渠道、函授或遠程教學(xué)、自學(xué)考試取得的學(xué)歷或成人自學(xué)、分�；颡毩�學(xué)院、“文革”期間取得的學(xué)歷、醫(yī)事人員或師資培育相關(guān)學(xué)歷、在職進修或兼讀取得的學(xué)歷”等不予承認。這意味著一萬多名已在大陸取得高校正式學(xué)籍和學(xué)歷、學(xué)位證書的臺生及眾多在大陸高校就讀的在職進修生、非全日制臺灣學(xué)生的教育權(quán)益將直接受到損害。

　　可以看出，當前臺灣對大陸學(xué)歷的認可及向大陸招生的政策中潛藏著各種相互博弈的矛盾關(guān)系，這些矛盾關(guān)系的相互作用以及臺灣當局力圖在動蕩、爭議中尋求最佳平衡點的行為致使臺灣高等教育對大陸開放政策的制定一直處于搖擺不定的狀態(tài)之中。這些矛盾關(guān)系主要體現(xiàn)為：其一，開放與限制的關(guān)系。表面上，臺灣高等教育對大陸開放政策已有較大松動，但很明顯，其開放程度依然限制重重、審慎慢行，始終堅持“開放與限制并存”原則，在兩岸高等教育交流與合作中人為地設(shè)置種種“差別化”待遇。然而，綜觀世界不同國家或地區(qū)學(xué)歷互認中普遍存在的原則是：對于那些名副其實的、在一個國家或地區(qū)的官方教育框架下合法運營的教育機構(gòu)頒發(fā)的學(xué)歷、文憑與學(xué)位都進行認證。因而，這也可謂是“戒急用忍”政策的“返魅之旅”。這種“開放與限制并存”的現(xiàn)象還體現(xiàn)在臺灣在認可不同國家和地區(qū)學(xué)歷的態(tài)度區(qū)別上。當前臺灣只有對大陸、香港、澳門地區(qū)的學(xué)歷認可問題從“法令”層面加以
限定，而對其他國家和地區(qū)則參照2003年頒布的《國外學(xué)歷查證認定作業(yè)要點》來實施，并沒有對認可的國家或地區(qū)進行限定，而是依照個案原則，進行申請認可。也就是說，如有臺灣學(xué)生到除大陸、香港、澳門等地區(qū)之外的國家或地區(qū)學(xué)習(xí)，只要其學(xué)歷、學(xué)位、學(xué)習(xí)成績經(jīng)認定是真實的，就可獲得承認。顯然，相比較之下，臺灣對其他國家或地區(qū)的學(xué)歷認可要比對大陸、香港、澳門地區(qū)寬松得多。再比如，對“大陸赴臺就讀學(xué)生不提供獎學(xué)金”的規(guī)定也與臺灣招收其他國家或地區(qū)的學(xué)生的待遇完全不同。早在2004年，臺灣教育主管部門為了鼓勵各高校招收更多的海外學(xué)生，頒布并實施了《獎勵大學(xué)校院擴大招收外國學(xué)生補助計劃》。2008年金融危機爆發(fā)后，臺灣教育主管部門進一步加大補助力度，并為海外學(xué)生設(shè)立獎學(xué)金，以吸引更多海外學(xué)生前來就讀。

　　其二，整體與局部的關(guān)系。臺灣高等教育對大陸開放政策作為整體大陸政策的一個重要組成部分，深受臺灣整體大陸政策進程的影響，除考慮經(jīng)貿(mào)、財金、交通、航運等政策外，還考慮到臺灣目前乃至以后各領(lǐng)域高等教育人力的配置狀況。因而，臺灣當前大陸高等教育政策的制定必然受制于整體大陸政策。但臺灣高等教育對大陸開放的程度還要受制于島內(nèi)高等教育發(fā)展特點、優(yōu)勢與不足等因素的制約。從臺灣高等教育這一社會子系統(tǒng)的內(nèi)部發(fā)展來看，對大陸高等教育開放程度又要遵循高等教育發(fā)展的內(nèi)在規(guī)律和需求。從目前形勢觀之，承認大陸學(xué)歷、開放臺灣高校向大陸招生是臺灣高等教育擺脫困境、尋求新的發(fā)展路徑的必然要求。尤其是金融危機的突然來襲，使得臺灣高等教育發(fā)展過程中已顯現(xiàn)的及
潛藏的矛盾與問題被進一步激發(fā)出來，比如高校畢業(yè)生就業(yè)、高校生源、高校內(nèi)外部經(jīng)營與管理等問題。這些問題的存在迫使臺灣高等教育必須顧及發(fā)展需求、對外尋找新的擴展空間。

　　其三，傳統(tǒng)與創(chuàng)新的關(guān)系。一方面，臺灣當局為了尋找兩岸學(xué)歷互認、相互招生等政策的全新突破口，正緊鑼密鼓地召開各種內(nèi)部協(xié)調(diào)會議，開展各種民意調(diào)查活動，成立“兩岸高校學(xué)歷互認專案小組”等。但另一方面，從當前臺灣當局出臺的各種政策來看，帶有明顯的“路徑依存”現(xiàn)象，其制度安排的路徑和既定方向，大多以舊政策做基礎(chǔ)，即因循著1997年頒布的《大陸地區(qū)學(xué)歷檢核及采認辦法》的固有思維邏輯。比如說，對大陸高校數(shù)量的限制以及“未經(jīng)正式入學(xué)渠道不予承認”等政策都是以《大陸地區(qū)學(xué)歷檢核及采認辦法》的舊政策為基礎(chǔ)，而且，從當前臺灣教育主管部門透露的各種信息來看，在某種程度上，臺灣當局對大陸高校學(xué)歷認可及相互招生的限制似乎有逐步提高之意。

　　其四，規(guī)劃與市場的關(guān)系。近十幾年來，臺灣高等教育自治精神倍受強調(diào)與提倡，高等教育治理結(jié)構(gòu)發(fā)生了很大改變，臺灣當局更加強調(diào)和倡導(dǎo)教育服務(wù)的“去中心化”（Decentralization）和多樣化（Diversification），高等教育市場力量日漸強大。高等教育市場化是當前乃至今后臺灣地區(qū)高等教育發(fā)展主要趨勢，也是一股影響臺灣高等教育向除大陸地區(qū)以外的國家和地區(qū)開放的強勁動力。但很明顯，兩岸高等教育相互開放卻依然屬于臺灣當局嚴格控制的領(lǐng)域，尤其在學(xué)歷認證與相互招生上，個人或高校等認證主體仍然存在著嚴重的主體性缺失問題，有關(guān)兩岸高等教育交流與合作的定位和發(fā)展長期受臺灣當局強力主導(dǎo)，臺灣民眾、高校完全處于被動參與的局面。這種控制形態(tài)顯然違背了臺灣社會及高等教
育發(fā)展進程中對擁有自主權(quán)的強烈訴求。

　　筆者認為，之所以臺灣當局當前對“大陸學(xué)歷認可及招生政策”帶有明顯的不確定性與模糊性，原因有很多。其中主要有：1.政治上的考量。“政治至上主義”仍舊是當前臺灣制定大陸高等教育政策的主導(dǎo)思想。兩岸學(xué)歷互認及相互招生議題已經(jīng)成為當前臺灣島內(nèi)各政黨在處理兩岸關(guān)系事務(wù)上相互角力的重要議題之一。島內(nèi)一些反對人士認為，全面開放對大陸高校學(xué)歷的認可及向大陸招生將會使臺灣民眾尤其是年輕人的社會價值觀受到大陸的沖擊與影響，導(dǎo)致所謂的“一中教育”，進而涉及臺灣地區(qū)的安危。2.教育上的“威脅”。有人認為大陸龐大的高等院校市場和生源市場將會威脅到臺灣高等教育的未來發(fā)展。大陸有些高校，如北大、清華等“985”高校對一部分臺灣學(xué)生來說，很有吸引力。特別是在大陸就讀的臺灣學(xué)生可以享受到種種優(yōu)惠待遇，比如“與大陸學(xué)生同等收費”、“設(shè)置獎學(xué)金”等。如果臺灣地區(qū)認可大陸高校的學(xué)歷，將會有更多大陸高校到臺灣搶奪生源，大量臺灣學(xué)生將流向大陸高等教育市場，因而臺灣的高校尤其是一些所謂“后半段”的高校將會更難招到學(xué)生，處境也將更加艱辛。另一方面，如果開放大陸學(xué)生到臺灣就讀，將嚴重稀釋臺灣高等教育資源，從而“威脅下一代的生存權(quán)”。3.質(zhì)量上的質(zhì)疑。有些人認為對大陸高等教育質(zhì)量良莠不齊，尤其是1999年高校大擴招以后，大陸高等教育規(guī)模急速擴張，高校教學(xué)質(zhì)量、生源質(zhì)量明顯下滑。4.市場上的沖擊。有些人認為大量不同學(xué)科、專業(yè)的臺灣學(xué)生回流臺灣后，會對臺灣就業(yè)市場帶來直接或間接的沖擊和影響。如果允許大陸學(xué)生在臺灣就業(yè)或兼職，沖擊將更加明顯。這些既表明臺灣地區(qū)對大陸缺乏信任，更多從質(zhì)疑和防范的角度來理解大陸，也表明自身信心明顯不足。

　　三、形成臺灣高等教育向大陸開放政策新思維的客觀訴求與有利條件

　　基于對臺灣有關(guān)方面“有限制”、“漸進式”的“大陸學(xué)歷采認”政策及“臺灣高校向大陸招生”政策的分析，我們又該如何客觀評價？筆者認為，一方面，時隔十年之后，臺灣有關(guān)方面能夠順應(yīng)兩岸社會發(fā)展的客觀形勢，重啟“兩岸學(xué)歷互認”工作，以更加務(wù)實的態(tài)度承諾對大陸部分開放高等教育領(lǐng)域，在促進兩岸關(guān)系和平發(fā)展深層次結(jié)構(gòu)的重建上無疑具有重大的歷史意義。但另一方面，由于限制太多，顯然這些政策的出臺與實施依然無法改變當前兩岸高等教育單向流動的局面，這樣既阻礙兩岸高等教育相互開放的進程，不利于兩岸高等教育交流合作正常發(fā)展，更不利于臺灣地區(qū)高等教育的發(fā)展。臺灣有關(guān)方面如果對大陸高等教育一再采取消極、防御的態(tài)度只會使臺灣高等教育發(fā)展中面臨的危機感和緊迫感不斷增強。

　　那么，新形勢下，臺灣該如何把握機遇，在立足兩岸現(xiàn)有高等教育交流與合作的現(xiàn)實基礎(chǔ)上，突破傳統(tǒng)的“兩岸高校學(xué)歷互認及相互招生”的政策思維及合作模式，以一種更加寬廣的視野去思考兩岸高等教育相互開放的結(jié)構(gòu)性變革、政策創(chuàng)新和制度安排呢？筆者認為，積極轉(zhuǎn)變政府職能、放寬大陸學(xué)歷限制、促進兩岸學(xué)生雙向流動、構(gòu)建“海峽兩岸暨港澳高等教育市場”既是當前乃至今后兩岸高等教育充分利用彼此優(yōu)勢、共同謀求發(fā)展的內(nèi)在訴求和理性選擇，也是兩岸關(guān)系常態(tài)化發(fā)展、兩岸制度性經(jīng)濟一體化進程及中華文化整合與創(chuàng)新的客觀需求。

　　首先，臺灣高等教育對大陸開放或與大陸交流、合作屬于世界區(qū)域高等教育交流與合作或跨境教育的重要組成部分，不能獨立于高等教育全球化或跨境高等教育的發(fā)展大潮流。兩岸學(xué)歷互認、相互招生是順應(yīng)國際或區(qū)域高等教育合作的發(fā)展新趨勢，深化兩岸高等教育合作機制的重要環(huán)節(jié)。從當前國際高等教育交流與合作的發(fā)展態(tài)勢看，區(qū)域化的交流與合作或區(qū)域高等教育市場正在發(fā)揮著越來越重要的作用。比如，北美、歐盟、亞太地區(qū)就是當前世界上三個最主要的區(qū)域化高等教育市場。開放性、選擇性、流動性、競爭性、整合性是區(qū)域化高等教育市場的共同特征。具體而言：

　　1.邊界的模糊化與松散化。全球化、信息化的發(fā)展逐漸削弱不同國家和地區(qū)所設(shè)置的限制。高等教育活動正在跨越各種傳統(tǒng)地域、隸屬關(guān)系、意識形態(tài)的區(qū)隔，無論在觀念上還是制度上都不斷向“無邊界”過渡。

　　2.完善區(qū)域內(nèi)學(xué)歷、學(xué)位認證制度。每一個區(qū)域高等教育市場的建立無疑都把學(xué)歷和學(xué)位互認問題當成首要任務(wù)。當前世界上比較典型的區(qū)域?qū)W歷認證體系有，歐盟學(xué)歷學(xué)位互認、亞太地區(qū)學(xué)位互認、非洲地區(qū)學(xué)位互認、阿拉伯地區(qū)學(xué)位互認等。以中國大陸為例，截止2009年4月，與中國大陸正式簽署高校學(xué)位互認協(xié)議的國家或地區(qū)已高達35個（見表3）。  
 

　　下一步，還要繼續(xù)重點推動的有馬來西亞、尼泊爾、印尼、墨西哥、阿根廷、巴西等國家和地區(qū)。從與大陸簽署學(xué)歷互認協(xié)議的國家或地區(qū)分布上看，除了歐洲國家或地區(qū)占很大部分外，與亞太國家或地區(qū)開展學(xué)歷互認是大陸當前及今后的重點推動方向。

　　3.區(qū)域高等教育交流合作逐漸由原先的政治、文化理念為主導(dǎo)轉(zhuǎn)變?yōu)橐越?jīng)濟理念為主導(dǎo)。如果說，早期的國際或區(qū)域高等教育的交流與合作更多是源于政治或文化交流上的需要，那么，隨著20世紀后期教育服務(wù)貿(mào)易在全球的日漸升溫，經(jīng)濟力量已經(jīng)逐漸成為推進國際或區(qū)域教育合作交流的主導(dǎo)力量之一。此外，各種區(qū)域經(jīng)濟合作組織和跨國組織，比如亞太經(jīng)濟合作組織（APEC）、東南亞國家聯(lián)盟（ASEAN）、北美自由貿(mào)易區(qū)（NAFTA）和歐盟自由貿(mào)易區(qū)（EU），在區(qū)域高等教育市場的形成和完善中也發(fā)揮著越來越積極、重要的作用。

　　4.加強區(qū)域內(nèi)學(xué)生雙向流動是區(qū)域高等教育市場的主要運作形式。學(xué)生流動程度及其流向受各種因素的影響。根據(jù)麥克馬洪（MCMAHON）的研究發(fā)現(xiàn)，學(xué)生流動模式可以用“推—拉”因素的綜合作用來解釋。在很長一段時間內(nèi)，由于世界主要發(fā)達國家或地區(qū)強大的拉力作用，學(xué)生主要向發(fā)達國家或地區(qū)流動。但隨著區(qū)域高等教育市場的形成，學(xué)生的區(qū)域流動逐漸成為學(xué)生全球流動中的一個重要發(fā)展趨勢。學(xué)生流動的教育成本分擔形式也從以獲得政府資助和獎學(xué)金形式轉(zhuǎn)變?yōu)榻逃�服�?wù)貿(mào)易和自費形式。當前兩岸學(xué)生對于雙向流動也充滿期待。早在2005年，雅虎奇摩與TVBS網(wǎng)絡(luò)民調(diào)顯示，臺灣地區(qū)贊成承認大陸學(xué)歷的比例達61%。

　　其次，加快兩岸學(xué)歷互認及相互招生進程，建立“海峽兩岸暨港澳高等教育市場”，有利于兩岸高等教育資源的優(yōu)勢整合，促進兩岸高等教育生態(tài)環(huán)境的優(yōu)化，推動兩岸高等教育的健康發(fā)展，從而提升兩岸高等教育的綜合競爭力，共創(chuàng)“雙贏”局面。從某種意義上說，臺灣高等教育對大陸開放，給臺灣地區(qū)高等教育自身發(fā)展帶來的好處要遠遠多于大陸。

　　比如：1.有助于解決臺灣高校生源不足的問題，為臺灣高等教育的發(fā)展增添活力。從2008年臺灣大學(xué)入學(xué)考試中心的統(tǒng)計可以看出，去年臺灣報考普通高校的人數(shù)已經(jīng)明顯減少，僅9.4萬人左右；而報考技職院校的人數(shù)也比2007年減少了2557人 。當前，已有很多高校面臨著招生不足的問題，特別是一些新設(shè)立的私立院校，2008年秋季的新生報到率甚至還不到20%。如果連續(xù)幾年這樣，這些學(xué)校將直接面臨著退場或轉(zhuǎn)型的風險。而相反，改革開放以來，雖然大陸高等教育取得了快速的發(fā)展，高等教育規(guī)模從過去的精英階段向大眾化階段邁進，尤其是1999年以后，伴隨著高校擴招步伐的加快，高等教育在相當程度上滿足了社會的旺盛需求，在一定程度上適應(yīng)了社會經(jīng)濟發(fā)展的需要。但同時，越來越多的專家、學(xué)者發(fā)現(xiàn)，大陸高等教育市場的供給不足與人們?nèi)找嬖鲩L的多樣化教育需求之間的矛盾愈加凸顯，這一矛盾在今后很長一段時間內(nèi)還將長期存在。因而，大陸除了加快高等教育內(nèi)部市場的發(fā)展之外，也在積極開拓外部市場，滿足學(xué)生對高等教育多樣化的需求，賦予學(xué)生更多的教育選擇權(quán)利，以真正促進“人的全面發(fā)展”。這種多樣化需求即表現(xiàn)在對大陸學(xué)生對境外不同層次高等教育的需求上，也表現(xiàn)在對不同學(xué)科、專業(yè)的需求上。有關(guān)大陸學(xué)生在境外求學(xué)方面，已經(jīng)積累了很多的經(jīng)驗，可以給臺灣地區(qū)提供很好的借鑒和啟示。

　　比如，近些年來，香港、澳門對大陸的招生規(guī)模和招生范圍越來越大，招生制度也更加成熟、完善。以香港2006至2007學(xué)年度為例，香港大學(xué)等8所高校共招收大陸生5754人，占到香港所有非本地學(xué)生總數(shù)的92.6%（見表4）。與香港相比，澳門所招大陸學(xué)生的比重更大（見表5）。香港與澳門在大陸招生上之所以能夠取得成功，當然有很多因素，但其中很重要的一點是，他們能夠發(fā)揮自身優(yōu)勢，以多樣化的高等教育選擇機會及高額獎學(xué)金來鎖定大陸某一特定生源市場，滿足這些生源的需求。其中，香港以招收精英型的研究生和本科生為主，而澳門則以招收非全日制的、或要求較低的研究生和本科生為主。從這個意義上說，臺灣高等教育向大陸開放、承認大陸學(xué)歷并向大陸招生，并不會像某些人所認為的，學(xué)校反倒會招不到學(xué)生。筆者認為，重點是臺灣高校要充分認清自身的優(yōu)勢，瞄準某些特定的大陸學(xué)生市場，以舒緩臺灣地區(qū)高校生源不足、進退兩難的尷尬局面。

　　2.臺灣優(yōu)質(zhì)高等教育資源將得到更好地利用。根據(jù)大陸學(xué)者劉揚等人對中國大陸高中生到境外求學(xué)的專業(yè)選擇的研究來看，當前大陸高中生境外求學(xué)選擇專業(yè)具有很明顯的傾向性，即選擇經(jīng)濟管理、社會科學(xué)和工程類等相關(guān)專業(yè)的學(xué)生最多（見表6）。這些學(xué)科和專業(yè)在臺灣已經(jīng)有了相當?shù)幕�礎(chǔ)，是臺灣高等教育優(yōu)勢所在。20世紀60年代開始，臺灣的經(jīng)濟管理、工程教育等隨著工業(yè)經(jīng)濟的起飛，取得了飛速發(fā)展，幾十年來，在人才培養(yǎng)模式、校企合作、專業(yè)與勞動力市場銜接等方面都取得了很大的成績。社會學(xué)科及專業(yè)方面，隨著近年來臺灣社會經(jīng)濟的轉(zhuǎn)型，各種新興專業(yè)如休閑管理、文化創(chuàng)意、保健服務(wù)等應(yīng)運而生。這些新興專業(yè)在大陸尚處于起步階段，有的甚至還沒出現(xiàn)。因此，如果臺灣高等教育向大陸開放的速度更快些、范圍更廣些，既能滿足大陸學(xué)生的需求，也能使臺灣高等教育優(yōu)質(zhì)資源得到更好的利用，兩岸高等教育也能收到很好的優(yōu)勢互補的效果。

　　3.有利于提升臺灣高等教育的品質(zhì)。近十幾年來，一方面，臺灣高校迅速擴增，專業(yè)布點數(shù)和種類數(shù)急速擴張；另一方面，少子化到來后，學(xué)生數(shù)減少。因而，造成所謂的“零分也能上大學(xué)”的局面。高校的教學(xué)質(zhì)量、學(xué)生素質(zhì)日漸下滑。臺灣高等教育向大陸開放后，隨著大陸學(xué)生到臺灣就讀，無疑會給臺灣高校帶來更多、更好的挑選優(yōu)秀人才的機會，也能使臺灣高校在參與島內(nèi)高等教育市場競爭的同時，參與到與大陸、香港、澳門次一級高等教育市場競爭中來，從而提升臺灣高等教育的品質(zhì)。

　　4.有助于緩解臺灣高等教育經(jīng)費投入不足的問題，推動經(jīng)濟的發(fā)展。由于經(jīng)濟的連年走低，臺灣教育經(jīng)費投入占GDP的比重已從2001年的6.09%下降到2006年的5.76%。2006年，高等教育經(jīng)費占GDP的比率為1.83%，遠低于韓國的2.9%。2008年以來，由于金融危機的影響，臺灣的高等教育經(jīng)費更加困難，2008年的高等教育公務(wù)預(yù)算經(jīng)費保持在76.8億元的低位上；2009年的高等教育行政及督導(dǎo)預(yù)算經(jīng)費也僅為11.73億元  。這意味著作為臺灣高校財務(wù)重要來源之一的獎、補助金也隨之減少。承認大陸學(xué)歷、開放大陸招生，可以在一定程度上減輕臺灣高校的財務(wù)負擔。

　　再次，加快兩岸高校學(xué)歷互認及相互招生進程，建立“海峽兩岸暨港澳高等教育市場”，更是推進兩岸關(guān)系常態(tài)化發(fā)展、兩岸制度性經(jīng)濟一體化進程及中華文化整合與創(chuàng)新的客觀需求。

　　1.  二十多年來，在兩岸撲朔迷離的政治關(guān)系下，靜默式的教育文化作為較不具政治性的活動領(lǐng)域，得到了大幅度的開放、交流與合作，構(gòu)成了兩岸關(guān)系的重要組成部分。新形勢下，加快兩岸學(xué)歷互認，無疑將為兩岸關(guān)系可持續(xù)的和平發(fā)展奠定更加堅實的基礎(chǔ)。

　　2.  教育尤其是高等教育不僅僅停留為經(jīng)濟提供服務(wù)功能，還是促進經(jīng)濟發(fā)展的基本要素。從當前兩岸經(jīng)貿(mào)交流合作的發(fā)展趨勢看，尤其是“兩岸共同市場”、“兩岸更緊密經(jīng)貿(mào)關(guān)系安排”、“大三通時代”等熱門詞語的出現(xiàn)，標志著兩岸經(jīng)貿(mào)發(fā)展進入了更加緊密的時期，也說明越來越需要大量既掌握本行業(yè)專業(yè)知識和技能又熟悉兩岸社會、政治、經(jīng)濟制度安排的人才。但從現(xiàn)有勞動力市場中人力資源的儲備來看，這樣的人才明顯欠缺。只有加快兩岸高校學(xué)歷互認，加強高等教育與經(jīng)濟界、科技界和企業(yè)界的結(jié)合,才能為兩岸經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展及制度性經(jīng)濟一體化提供有力的人力資源和智力支持。

　　3.在兩岸長期分裂狀態(tài)下和在兩種不同社會制度下形成和發(fā)展的兩岸高等教育，不管是理念、學(xué)制、管理模式、師資、政策等都存在較大差異，已經(jīng)逐漸發(fā)展起各具特色的文化意涵。兩岸高校學(xué)歷互認以及高等教育的相互開放，有助于兩岸建立起擁有“大中華”觀念的文化整合與創(chuàng)新形態(tài)。

　　四、兩岸高等教育相互開放的未來展望與實現(xiàn)路徑

　　盡管說，臺灣方面承認大陸高校學(xué)歷阻力重重，但是我們可以預(yù)見，在當前兩岸關(guān)系和平發(fā)展的大背景下，隨著兩岸高等教育的快速發(fā)展，以及兩岸民眾對臺灣承認大陸學(xué)歷訴求的不斷提升，兩岸終將以互惠互利、求同存異、優(yōu)勢互補、互相借鑒、共同提高為原則，共創(chuàng)兩岸高等教育大合作、大交流的格局，進而共同建構(gòu)開放性、選擇性、競爭性、流動性、整合性并存的理想的海峽兩岸暨港澳高等教育市場。為此，兩岸學(xué)歷互認不管是在目標設(shè)定、適用范圍、保障措施，還是在實現(xiàn)路徑等方面都應(yīng)該有所調(diào)整和突破。在目標設(shè)定上，兩岸學(xué)歷互認應(yīng)先著眼于以滿足學(xué)生繼續(xù)接受教育為出發(fā)點；在適用范圍上，應(yīng)以兩岸教育主管部門各自認可的高校學(xué)歷、學(xué)位為互認范疇，而非有限制、有選擇的認可；在保障措施上，允許兩岸高校在相互招生過程中，資助、獎學(xué)金、自費、教育服務(wù)貿(mào)易等多種教育成本分擔形式并存。具體實現(xiàn)路徑則應(yīng)包括：

　　首先，學(xué)歷采認應(yīng)去政治化。兩岸高校學(xué)歷互認雖然是行政主管部門、高校和個人等多種利益主體共同作用的結(jié)果，但涉及更多的是互認雙方學(xué)位制度、學(xué)位評定、課程設(shè)置、學(xué)術(shù)交流、人員互訪、學(xué)生流動以及合作辦學(xué)、機構(gòu)用人等教育或?qū)W術(shù)權(quán)限內(nèi)部的問題。因而，建議在這些議題上，兩岸都盡量減少政治的干預(yù)，充分發(fā)揮市場、院校自身在學(xué)歷認可問題上的主動性，行政主管部門應(yīng)由原來的資助者、控制者轉(zhuǎn)變?yōu)楸O(jiān)督者、調(diào)控者。

　　其次，建立互信、互利的雙邊學(xué)歷互認政策協(xié)商機制，并簽署兩岸高等教育交流與合作協(xié)議。  從當前兩岸高等教育交流合作政策的制定來看，由于兩岸缺乏有效溝通的寬廣路徑與對話空間，互信互利機制尚未建立，在這種情況下制訂的兩岸政策多數(shù)屬于單邊政策，缺乏兩地共同認可，所以執(zhí)行效果并不彰顯。因此，在兩岸學(xué)歷互認問題上，非常有必要建立暢通的政策協(xié)調(diào)機制。建議建立“跨界治理組織”，或設(shè)置常設(shè)機構(gòu)，如“兩岸高等教育交流合作委員會”等，定期或不定期舉行會議，溝通信息，商定兩岸高等教育交流合作之間相關(guān)事務(wù)，確定學(xué)歷互認的共同目標，處理兩岸高等教育相互開放中可能出現(xiàn)的各類突發(fā)事件或危機，及時消除誤解，掃除兩岸學(xué)歷互認過程中可能會產(chǎn)生的各種障礙。

　　再次，設(shè)立兩岸共同認可的高校學(xué)術(shù)評審服務(wù)組織或質(zhì)量認證體系。質(zhì)量保證是兩岸高校學(xué)歷互認的基礎(chǔ)。大陸與香港簽署學(xué)歷互認之后，香港即設(shè)立專門負責香港專上院校學(xué)術(shù)評審服務(wù)的、具備獨立法人資格的中介機構(gòu)——香港學(xué)術(shù)評審局，服務(wù)范圍為“學(xué)歷評估”，即對持有學(xué)歷人士的學(xué)歷、學(xué)位實施整體性與獨立性評估。該局為大陸地區(qū)與香港地區(qū)相互承認高等教育學(xué)位證書備忘錄制定的保障機制之一。兩岸之間也可以通過建立共同的質(zhì)量監(jiān)控體系，培育高校質(zhì)量認證的中介機構(gòu)，邀請兩岸社會各界或高等教育領(lǐng)域的專家、學(xué)者等共同參與質(zhì)量管理，以促進高校學(xué)歷互認等政策的推行。

表1：2007-2009年大陸向臺灣地區(qū)招收本科生的院校數(shù)量  單位：所

表2：2008年大陸向臺灣地區(qū)招收研究生的院校匯總  單位：所       

表3：與中國大陸簽署高校學(xué)位互認協(xié)議的國家或地區(qū)名單（截止2009年4月）

表4：2006-2007學(xué)年度香港大學(xué)資助委員會高校的內(nèi)地學(xué)生在校生數(shù)

表5：2007-2008年澳門高校招收內(nèi)地學(xué)生的基本情況  單位：人
 

表6：中國大陸高中生境外求學(xué)首選專業(yè)比例  單位：%

相關(guān)新聞