編者按7月份，國務(wù)院頒布的《國務(wù)院辦公廳關(guān)于金融支持經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整和轉(zhuǎn)型升級的指導(dǎo)意見》明確提出，“繼續(xù)按照總量控制、分類管理、區(qū)別對待、逐步化解的原則，防范化解地方政府融資平臺貸款等風(fēng)險”。當(dāng)前，地方政府融資平臺貸款和其他債務(wù)的風(fēng)險及防范化解，是國內(nèi)外各方高度關(guān)注的話題。本報今天推出“聚焦防范化解地方政府融資平臺貸款和債務(wù)風(fēng)險”特別報道，對當(dāng)前地方政府融資平臺貸款和債務(wù)風(fēng)險的現(xiàn)狀、成因和治理對策等方面進(jìn)行深入分析報道。敬請讀者關(guān)注。

　　記者卓尚進(jìn)隨著8月份國家審計署對全國五級政府債務(wù)全面審計的開展，中國地方政府融資平臺貸款和債務(wù)潛在風(fēng)險再度成為國內(nèi)外關(guān)注的焦點。

　　7月初頒布的《國務(wù)院辦公廳關(guān)于金融支持經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整和轉(zhuǎn)型升級的指導(dǎo)意見》明確提出，“繼續(xù)按照總量控制、分類管理、區(qū)別對待、逐步化解的原則，防范化解地方政府融資平臺貸款等風(fēng)險”。今后一個時期，按照這一原則，由新一屆政府領(lǐng)導(dǎo)的、多方參與防范和化解地方政府融資平臺貸款和債務(wù)風(fēng)險的實踐，終將取得勝利。

　　在中國當(dāng)前國情下，地方政府融資平臺貸款和債務(wù)潛在風(fēng)險及防范，并不僅僅是一個簡單的純經(jīng)濟問題，其本質(zhì)上是一個政治經(jīng)濟學(xué)問題，需要從方方面面深刻地認(rèn)識和分析，從而找到切實可行的解決辦法。

　　中國不能容忍出現(xiàn)“財政懸崖”和“底特律破產(chǎn)”

　　自2008年國際金融危機爆發(fā)以來，國際金融危機在債務(wù)領(lǐng)域的演化，導(dǎo)致歐美國家先后衍生或催生出歐債危機、美國“財政懸崖”及“底特律破產(chǎn)”等事件。

　　當(dāng)下，國際社會有關(guān)機構(gòu)看空中國的一個理由認(rèn)為，中國龐大的地方政府融資平臺貸款和債務(wù)有可能爆發(fā)危機，或呈現(xiàn)類似美國的“財政懸崖”及“底特律破產(chǎn)”這類系統(tǒng)性或區(qū)域性財政金融風(fēng)險。在他們看來，中國各地債務(wù)總額已接近當(dāng)年全國GDP規(guī)模，甚至有些地方政府的債務(wù)總額已達(dá)地方GDP規(guī)模的200%至300%，已達(dá)到底特律市資不抵債的程度。

　　其實，這種論調(diào)言過其實。姑且不說我國地方政府只是中央政府的一個組成層級，地方政府債務(wù)最終會由中央政府兜底，中國不會發(fā)生某個地方政府破產(chǎn)的案例。即使各地債務(wù)總額已接近當(dāng)年全國GDP規(guī)模，也不會構(gòu)成發(fā)生債務(wù)危機的充足條件。何況我國財政赤字只占GDP不到2%，根本不可能出現(xiàn)類似美國那樣的“財政懸崖”。

　　盡管如此，我們不能忽視全國各地平臺貸款和債務(wù)正在以較快速度增長及其存在潛在財政金融風(fēng)險的現(xiàn)實。

　　“當(dāng)前的中國已存在事實上的金融危機現(xiàn)象。”金融學(xué)家夏斌日前在一次研討會上發(fā)言說，確實有些企業(yè)該破產(chǎn)沒破產(chǎn)，有些地方政府融資平臺早就資不抵債，在靠增加貸款維持著。

　　渣打銀行前不久發(fā)布的《亞洲債務(wù)大起底》報告顯示，“在亞洲經(jīng)濟體中，中國的杠桿狀況最令人擔(dān)憂。”“中國的債務(wù)規(guī)模仍在上升，據(jù)估算，截至2012年三季度末，債務(wù)總額占GDP的比重從一年前的201%上升至214%�！逼渲�，企業(yè)信貸總額占GDP的117%、政府部門的信貸總額占GDP的78%。

　　銀監(jiān)會日前公布的數(shù)據(jù)顯示，至2013年6月末，地方政府融資平臺貸款余額9.7萬億元，同比增速為6.2%，低于各項貸款平均增速9個百分點。

　　可以說，在審計署本次審計結(jié)果出來之前，地方平臺貸款約占地方債務(wù)總額的60%，而地方政府持有的其他債務(wù)信息則非常不透明。在當(dāng)前中國經(jīng)濟一定程度的減速、經(jīng)濟轉(zhuǎn)型加快的背景下，目前地方平臺貸款余額不減反增，地方總債務(wù)還在以高于GDP增速的速度增長，其潛藏的財政金融風(fēng)險還在積聚，銀行資產(chǎn)質(zhì)量具有下行的風(fēng)險。

　　渣打銀行報告還指出，杠桿增加潛含風(fēng)險。歷史上多次金融危機發(fā)生之前，先有杠桿的急劇上升。信貸質(zhì)量一定程度地惡化，也會給中國帶來嚴(yán)重影響。

　　新一屆政府已經(jīng)充分認(rèn)識到地方平臺貸款及債務(wù)增加潛伏的財政金融風(fēng)險及可能給經(jīng)濟轉(zhuǎn)型帶來的影響，并有可能采取進(jìn)一步的措施�？梢哉f，中國不會容忍出現(xiàn)類似美國式的“財政懸崖”和“底特律破產(chǎn)”這樣的風(fēng)險。

　　不能忽視風(fēng)險積聚的深層原因

　　致使地方平臺貸款及債務(wù)不斷增加的因素，若深入分析，確實具有“中國特色”的深層原因。

　　在地方總債務(wù)中，約有60%是由銀行貸款構(gòu)成，有些地方對銀行的借款達(dá)到了80%以上�？梢哉f，巨額的地方平臺貸款的出現(xiàn)，與銀行的“親政府意識”和“親政府行為”有不可分的聯(lián)系。長期以來，我國商業(yè)銀行基于“親政府意識”，向中央政府部門和地方政府“推薦”、“引導(dǎo)”的大項目投放了巨額貸款。在2008年國際金融危機爆發(fā)以后，國有大行競相與鐵道部等大部委簽署協(xié)議、達(dá)成巨額授信意向，地方型銀行與地方政府部門競相簽署協(xié)議，向地方容易出“政績”的項目投放巨額貸款。在此過程中，一些銀行的風(fēng)險管理體系給予地方政府信用太高的“分值權(quán)重”，審貸程序流于形式。由此，埋下銀行資產(chǎn)質(zhì)量被地方平臺貸款“綁架”的隱患。

　　凡事都可從兩方面分析。巨額的地方平臺貸款的出現(xiàn)，一方面是商業(yè)銀行“親政府意識(行為)”的后果，另一方面是政府部門對商業(yè)銀行直接或間接施加干預(yù)或影響的結(jié)果。如為應(yīng)對2008年國際金融危機影響，中央政府出臺了“4萬億”一攬子投資計劃，國家有關(guān)部委匆匆批復(fù)了一大批“鐵公基”項目，而掌握了越來越多資源的地方政府部門乘機上馬了許多類似項目，甚至是“兩高一剩”項目。在這其中，地方政府大多是從銀行貸款進(jìn)入地方融資平臺，由平臺來開展這些項目，其直接結(jié)果是出現(xiàn)了超過10萬億元的地方平臺貸款，加劇了產(chǎn)能過剩，結(jié)構(gòu)調(diào)整積重難返。

　　在當(dāng)前國情下，中央政府對地方政府的考核長期注重GDP規(guī)模及增長速度，而許多地方政府官員往往以此作為自己的短期責(zé)任目標(biāo)。在這種考核機制的導(dǎo)向下，地方政府官員要在短短幾年任期內(nèi)取得政績，就很自然地要加大投資、上大項目、多上項目，為此就要負(fù)債、貸款、融資�！�4萬億”刺激計劃又給其帶來難得機遇，地方政府紛紛設(shè)立或擴大地方政府融資平臺，通過平臺向銀行貸款，通過平臺發(fā)行城投債，通過平臺爭取發(fā)行地方債券，甚至通過各種“影子銀行”來向地方平臺融資。

　　從上述幾個原因的分析中可以看出，銀行的“親政府行為”和政府部門對市場的干預(yù)及政府官員短期責(zé)任目標(biāo)考核機制之間相互依存、相互影響和相互強化，形成一個難以走出的循環(huán)“怪圈”，由此使得我國地方政府融資平臺貸款及地方債務(wù)持續(xù)增長，并潛伏著越來越大的財政金融風(fēng)險。

　　綜合治理須痛下決心不能猶豫

　　要從根本上防范和化解地方融資平臺貸款及債務(wù)風(fēng)險，不讓其演化成事實上的系統(tǒng)性和區(qū)域性金融風(fēng)險，必須以大無畏的勇氣，大力推進(jìn)改革，有的放矢，采取有效對策，多管齊下，綜合治理。

　　中央政府要真正改變以GDP增長規(guī)模為標(biāo)桿的對地方政府官員的短期目標(biāo)責(zé)任制。對地方政府官員政績的考核，要注重其任期內(nèi)政治建設(shè)、經(jīng)濟建設(shè)、文化建設(shè)、法制建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)等全方位的指標(biāo)，其中經(jīng)濟建設(shè)要加大地方是否增加“綠色GDP”、提高充分就業(yè)率、金融安全穩(wěn)定、經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變?nèi)〉眠M(jìn)展等方面的考核權(quán)重。當(dāng)考核機制改變后，才可能使地方政府減少對過度增加投資和多上項目的依賴，減少一味地追求貸款、追求發(fā)債、追求融資，這樣才可能為減少和防范、化解地方融資平臺貸款和債務(wù)風(fēng)險創(chuàng)造有利條件。

　　要堅持改革的精神，盡快調(diào)整政府和市場的關(guān)系，要減政放權(quán)，取消不必要的行政審批權(quán)，市場能做的事情政府不要干預(yù)，讓市場競爭在資源配置中起基礎(chǔ)性作用，逐步形成“小政府、大市場”的格局。形成這樣的局面后，國有大型銀行和地方性銀行才能不受政府部門直接或間接“推薦”、“引導(dǎo)”之類的影響，真正自主審貸放貸，以此保護(hù)銀行資產(chǎn)質(zhì)量持續(xù)安全穩(wěn)定。

　　而已深陷地方融資平臺貸款泥潭的商業(yè)銀行，從今以后要真正吸取以往的教訓(xùn)，要嚴(yán)格以《商業(yè)銀行法》等法律法規(guī)為準(zhǔn)繩，堅持和保障依法經(jīng)營和自主經(jīng)營，改變自身的“親政府意識”和“親政府行為”，不要盲目地接受政府部門為地方融資平臺而開展的各種“推薦”、“引導(dǎo)”。銀行業(yè)金融機構(gòu)要繼續(xù)完善現(xiàn)代公司治理機制，打造全面科學(xué)的風(fēng)險管理體系，這也是保障銀行資產(chǎn)質(zhì)量穩(wěn)定良好、經(jīng)營安全穩(wěn)健的重要保障。（卓尚進(jìn)）