法制日報：紅十字會社會救助活動需依法規(guī)范
在應(yīng)急狀態(tài)下，紅十字會一方面要做好捐贈款物接收、運(yùn)輸、倉儲、管理等本職工作，并加強(qiáng)信息公開，主動接受公眾監(jiān)督；另一方面也要加強(qiáng)與政府有關(guān)部門的溝通協(xié)商
針對群眾反映湖北省紅十字會在捐贈款物接收分配中的有關(guān)問題，湖北省紀(jì)委監(jiān)委迅速開展調(diào)查核實工作。2月4日，湖北省紀(jì)委監(jiān)委公開通報，對湖北省紅十字會有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和干部在疫情防控期間接收和分配捐贈款物工作中存在的失職失責(zé)問題，予以嚴(yán)肅問責(zé)。
根據(jù)紅十字會法相關(guān)規(guī)定，中國紅十字會是我國統(tǒng)一的紅十字組織，是從事人道主義工作的社會救助團(tuán)體，主要履行社會救助、社會救援、紅十字志愿服務(wù)等職責(zé)，其與慈善法第8條所規(guī)定的慈善組織并不能簡單地劃等號。
在常態(tài)模式下，根據(jù)公益事業(yè)捐贈法、紅十字會法、《中國紅十字會募捐和接受捐贈工作管理辦法》《中國紅十字募捐和接受捐贈工作條例》相關(guān)規(guī)定，對于捐贈款物，由接收的紅十字會直接負(fù)責(zé)分配。凡是達(dá)成協(xié)議的定向捐贈，紅十字會應(yīng)該按照捐贈人意愿或者捐贈協(xié)議送達(dá)特定對象；如確需改變用途，應(yīng)當(dāng)征得捐贈人的書面同意。對于非定向捐贈，紅十字會應(yīng)該按照其宗旨和人道需求統(tǒng)籌安排使用，�？顚Ｓ们液侠矸职l(fā)使用。
眾所周知，突發(fā)事件的暴發(fā)可能造成嚴(yán)重社會危害，國家或某個地區(qū)需要采取應(yīng)急處置措施予以應(yīng)對。對此，《中國紅十字會自然災(zāi)害和突發(fā)事件救助規(guī)則》（以下簡稱《救助規(guī)則》）第12條規(guī)定，在突發(fā)事件應(yīng)對中，紅十字會履行募集、管理、接收并分發(fā)救助款物等主要救助職責(zé)；第9條規(guī)定，各級紅十字會應(yīng)當(dāng)成為當(dāng)?shù)卣葹?zāi)組織成員，并要明確紅十字會在政府救災(zāi)計劃中的職責(zé)。而依據(jù)突發(fā)事件應(yīng)對法，公共衛(wèi)生事件屬于突發(fā)事件，公共衛(wèi)生事件發(fā)生后，履行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)的人民政府可以啟用本級人民政府設(shè)置的財政預(yù)備費和儲備的應(yīng)急救援物資，必要時調(diào)用其他急需物資、設(shè)備、設(shè)施、工具�！锻话l(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》第33條規(guī)定，根據(jù)突發(fā)事件應(yīng)急處理的需要，突發(fā)事件應(yīng)急處理指揮部有權(quán)緊急調(diào)集人員、儲備的物資、交通工具以及相關(guān)設(shè)施、設(shè)備。
可見，突發(fā)事件暴發(fā)后，政府在應(yīng)急管理中的權(quán)力配置和運(yùn)作與常態(tài)相比會有所變化，紅十字會對捐贈款物的分配權(quán)也會受到影響。此次發(fā)端于湖北省武漢市的新型冠狀病毒感染的肺炎疫情屬于公共衛(wèi)生事件，相關(guān)處置適用突發(fā)事件應(yīng)對法、《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》。對社會各界包括海外捐贈的非定向款物，湖北省有關(guān)部門可以統(tǒng)一調(diào)配，而不再由紅十字會負(fù)責(zé)分配。因此，1月26日凌晨發(fā)布的“湖北省新型冠狀病毒感染的肺炎防控指揮部通告”，將湖北省紅十字會、湖北省慈善總會等5家機(jī)構(gòu)列為接受捐贈主體，并明確指出捐贈款物除定向捐贈外，原則上由湖北省新型冠狀病毒感染的肺炎防控指揮部統(tǒng)一調(diào)配使用，這是合乎法律規(guī)定的。
當(dāng)然，湖北省肺炎防控指揮部雖然依法有權(quán)調(diào)集、征用、分配社會各界的捐贈款物，但必須遵循法定程序。防控指揮部應(yīng)該依法制定合理的救災(zāi)計劃，制定應(yīng)急物資具體分配方案，明確相關(guān)款物的分配方式、負(fù)責(zé)分配的具體責(zé)任人等，真正做到依法統(tǒng)籌分配、統(tǒng)籌使用。
此次疫情防控過程中暴露出的湖北省紅十字會捐贈款物分配存在的一些問題，需要在今后的工作中不斷完善，進(jìn)一步提高。
第一，應(yīng)盡快建立起合格的應(yīng)急救援體系。根據(jù)紅十字會法第11條，建立應(yīng)急救援體系是紅十字會的法定職責(zé)，以便其在戰(zhàn)爭、武裝沖突和自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件等突發(fā)事件中開展緊急救援和人道救助。中國和平發(fā)展了幾十年，突發(fā)事件相對較少，為節(jié)約公共資源，各地紅十字會的人員配備相對較少，主要在常態(tài)下開展日常工作。一旦面對突發(fā)事件，尤其是大型事件，各地紅十字會難免人手不足、力不從心。這就要求紅十字會在依靠僅有的人員建立起應(yīng)急救援體系后，要經(jīng)常開展應(yīng)急演練，提升自身應(yīng)急處突的能力和效率。
自2003年非典、2008年汶川地震之后，中國已經(jīng)有十余年沒有發(fā)生過如此重大的突發(fā)事件，全國上下基本處于一種常態(tài)化治理狀態(tài)。此次如此大規(guī)模的、全國范圍內(nèi)的社會資源捐贈、運(yùn)輸、匯集、倉儲、管理、調(diào)撥和分配，考驗的正是應(yīng)急狀態(tài)下的風(fēng)險處置和化解�！毒戎�(guī)則》第6條明確規(guī)定，紅十字會救助行動應(yīng)迅速有效。但此次疫情暴發(fā)后，湖北省紅十字會卻因捐贈款物的調(diào)撥分配不夠及時被社會質(zhì)疑。究其原因，一是因為當(dāng)?shù)丶t十字會沒有建立起合格的應(yīng)急救援體系，平時缺乏演練，面對大型突發(fā)事件，被打了個措手不及；二是當(dāng)?shù)丶t十字會和衛(wèi)健委、疾控中心以及醫(yī)院之間溝通不暢，應(yīng)急處置能力有所欠缺，難以發(fā)揮應(yīng)有作用。
第二，應(yīng)及時準(zhǔn)確全面公開信息。災(zāi)難面前，社會各界的捐贈彰顯了愛心與信任的傳遞，如果不能主動如實公開信息接受監(jiān)督，這份信任將會遭遇危機(jī)。根據(jù)紅十字會法相關(guān)規(guī)定，紅十字會應(yīng)當(dāng)建立健全信息公開制度，規(guī)范信息發(fā)布，在統(tǒng)一的信息平臺及時向社會公布捐贈款物的收入和使用情況，接受社會監(jiān)督。可見，信息公開是紅十字會應(yīng)該建立的日常工作制度，也是紅十字會接受社會監(jiān)督的最有效方式。
紅十字會不但要依據(jù)《救助規(guī)則》第31條等規(guī)定，對救助款物在接收、分配、使用等環(huán)節(jié)的文字記錄，包括銀行匯票、付款發(fā)票、分配通知、接受收據(jù)、受災(zāi)群眾簽收冊等，分級妥善保存并進(jìn)行自查和分級檢查，接受審計外，還應(yīng)主動將這些審計信息向社會公布并接受監(jiān)督。只有主動、及時、準(zhǔn)確、全面、動態(tài)地發(fā)布相關(guān)信息，并及時回應(yīng)各種批評與質(zhì)疑，才能重塑當(dāng)?shù)丶t十字會的公信力。
第三，應(yīng)積極號召和鼓勵公眾參與志愿服務(wù)。根據(jù)紅十字會法第3條、《中國紅十字會章程》第26條，國家鼓勵自然人、法人以及其他組織參與紅十字志愿服務(wù)。紅十字會應(yīng)該依據(jù)《志愿服務(wù)條例》等規(guī)定，積極鼓勵公眾參與和提供志愿服務(wù)，協(xié)助其在緊急狀態(tài)下開展應(yīng)急救援。湖北省紅十字會這一點此前做得不夠好。幸而2月1日有關(guān)部門已經(jīng)指派湖北九州通醫(yī)藥集團(tuán)協(xié)助湖北紅十字會管理緊急物資，提高物資分發(fā)效率。需要強(qiáng)調(diào)的是，有關(guān)部門和紅十字會應(yīng)將從事志愿服務(wù)的風(fēng)險性如實告知志愿者，并為他們提供相應(yīng)衛(wèi)生防疫和安全保障。
不可否認(rèn)，面對此次疫情，湖北省紅十字會接收和分配捐贈是補(bǔ)給一線醫(yī)療物資需求的重要渠道，對于整個救災(zāi)活動的開展具有重要意義。紅十字會要依法建立應(yīng)急救援體系，并隨時開展應(yīng)急演練，提升處置能力。在應(yīng)急狀態(tài)下，紅十字會一方面要做好捐贈款物接收、運(yùn)輸、倉儲、管理等本職工作，并加強(qiáng)信息公開，主動接受公眾監(jiān)督；另一方面也要加強(qiáng)與政府有關(guān)部門的溝通協(xié)商，堅持黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、社會參與的原則，積極鼓勵公眾參與志愿服務(wù)，讓紅十字會在突發(fā)事件的處置中更好發(fā)揮應(yīng)有作用。
（作者系四川行政學(xué)院教授）
