新型城鎮(zhèn)化需推動縣城特色發(fā)展
作者：郭冠男、陳潤（中國宏觀經濟研究院經濟體制與管理研究所）
縣城是我國城鎮(zhèn)體系的重要組成部分，是城鄉(xiāng)融合發(fā)展的關鍵支撐。以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設，是我國新型城鎮(zhèn)化建設的重要內容，是構建新型工農城鄉(xiāng)關系和推進區(qū)域協(xié)調發(fā)展的重要一環(huán)。在此進程中，需高度重視對縣城的功能定位及對其發(fā)展方向的分類引導，積極培育專業(yè)功能縣城，培育發(fā)展特色優(yōu)勢產業(yè)，將不同縣城在資源稟賦、區(qū)位優(yōu)勢以及特色經濟等方面的專業(yè)特長發(fā)揮出來，更好推進新型城鎮(zhèn)化建設，推動縣域經濟高質量發(fā)展。
明晰重要意義
縣城是城鄉(xiāng)融合發(fā)展的關鍵支撐，產業(yè)是縣城發(fā)展的重要根基。推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設，特別是積極培育專業(yè)功能縣城，對于增強縣城產業(yè)承載力和要素集聚效應、促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展具有重要意義。
一是有利于把我國城鎮(zhèn)化速度穩(wěn)定在適宜水平。改革開放以來，我國城鎮(zhèn)化水平得到快速提升。2021年末，我國常住人口城鎮(zhèn)化率達到64.72%。從其他國家城鎮(zhèn)化發(fā)展情況看，城鎮(zhèn)化率達到60%后，不同國家的城鎮(zhèn)化進程會出現(xiàn)分化。有的國家城鎮(zhèn)化明顯降速，到65%左右就不再提高；有的國家表現(xiàn)為緩慢降速，到75%左右進入穩(wěn)定狀態(tài)；有的國家城鎮(zhèn)化速度一直保持穩(wěn)定增長，到80%左右趨于穩(wěn)定。當前，我國人口向大中城市集中的趨勢已經放緩，推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設將有助于我國城鎮(zhèn)化速度穩(wěn)定在適宜水平，為實施擴大內需戰(zhàn)略等一系列重大部署持續(xù)提供動力。
二是有利于增強縣城的承載力、吸引力、輻射帶動力。截至2021年年底，我國縣城及縣級市城區(qū)人口占全國城鎮(zhèn)常住人口近30%，縣及縣級市數量占縣級行政區(qū)劃數量約65%。但總體上看，我國縣城發(fā)展仍相對滯后，人口和經濟發(fā)展不匹配。具體表現(xiàn)為，大部分縣城建設總體落后，對人口、資本、技術等要素的吸引力不足，產業(yè)集聚效應較弱。推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設，因地制宜補齊縣城發(fā)展的短板弱項，促進生產要素在城市、縣城和鄉(xiāng)村之間的流動，推動縣域逐步形成特色鮮明、結構優(yōu)化、富有競爭力的產業(yè)體系，有助于使縣城生產要素的空間集聚效應與產業(yè)集群的規(guī)模經濟相互促進，使縣城的承載力、吸引力、輻射帶動力全面提升。
三是有利于促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展�？h城是連接城市、服務鄉(xiāng)村的重要橋梁，是破解鄉(xiāng)村發(fā)展難題、彌補鄉(xiāng)村發(fā)展短板的重要突破口。我國長期形成的城鄉(xiāng)二元結構尚未完全改變，農業(yè)勞動生產率低于非農業(yè)，城鄉(xiāng)基本公共服務均等化尚在推進之中。當前和今后一個時期，縮小城鄉(xiāng)發(fā)展差距、推動農民農村共同富裕是一項重要任務，尤其需發(fā)揮好縣城的作用。推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設，將有力提升縣城對鄉(xiāng)村經濟的輻射帶動作用，加快推進鄉(xiāng)村振興，是促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要抓手。
找準建設重點
推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設，需順應縣城發(fā)展規(guī)律、人口流動趨勢和產業(yè)變遷態(tài)勢，堅持科學把握、精準定位、分類引導、突出重點、特色發(fā)展。
一要順應縣城發(fā)展規(guī)律，科學定位、分類引導縣城發(fā)展方向。當前，我國縣城呈現(xiàn)出多層次、非均衡發(fā)展的特點。大城市周邊縣城積極承接城市產業(yè)溢出或功能疏解，全面融入大城市、都市圈及城市群；一大批具有特色產業(yè)或特色市場的縣城經過多年發(fā)展，產業(yè)規(guī)模效應和要素集聚效應明顯�？h城所處區(qū)域不同，發(fā)展基礎、發(fā)展階段、產業(yè)結構、資源稟賦、腹地面積、環(huán)境容量等各不相同，多層次、非均衡發(fā)展既是客觀趨勢，也符合城鎮(zhèn)化一般規(guī)律。推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設，需順應縣城發(fā)展的內在規(guī)律，充分認識縣城發(fā)展的巨大潛力，立足其資源環(huán)境承載能力、區(qū)位條件、產業(yè)基礎等，統(tǒng)籌縣城生產、生活、生態(tài)、安全需要，對縣城發(fā)展方向進行科學定位、分類引導。
二要研判人口流動趨勢，探索縣城特色化發(fā)展路徑。我國城鎮(zhèn)化還有巨大空間，農村人口向城鎮(zhèn)流動、落戶、定居仍是大趨勢。從城市看，部分城市生活成本高，人口過度聚集，“規(guī)模不經濟”“城市病”等問題突出，對人口的吸納放緩。從縣城看，大城市周邊縣城已經成為吸納人口的重要承載地，具有較強產業(yè)基礎或產業(yè)集群的縣城在促進人口集聚、吸納農業(yè)轉移人口、提供就業(yè)等方面發(fā)揮了重要作用。通過加強基礎好、潛力大、產業(yè)特色鮮明的縣城建設，更好發(fā)揮這些縣城吸納農業(yè)轉移人口的功能，十分重要。推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設，需順應人口流動趨勢，重點做好大城市周邊縣城和專業(yè)功能縣城對農業(yè)轉移人口的有效吸納。
三要實現(xiàn)聯(lián)動綜合施策，大力培育專業(yè)功能縣城。產業(yè)是縣域經濟發(fā)展的主要支撐，產業(yè)有特色，縣城發(fā)展才有競爭力，縣域經濟才有輻射力。當前，縣城產業(yè)尤其是一般性制造業(yè)已呈現(xiàn)出地域化、聚集化、特色化發(fā)展的趨勢，部分發(fā)展較好的專業(yè)功能縣城在吸引就業(yè)、輻射周邊方面表現(xiàn)突出。推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設，需立足縣情，更好支持這些具有資源、交通等優(yōu)勢的縣城發(fā)揮專業(yè)特長，突出比較優(yōu)勢，鼓勵縣城利用自身的特色資源、特色文化、特色區(qū)位、特色生態(tài)等培育發(fā)展特色經濟和支柱產業(yè)，延伸產業(yè)鏈條，健全配套產業(yè)，推動產業(yè)專業(yè)化集群式發(fā)展，強化新型城鎮(zhèn)化建設的產業(yè)支撐。
凸顯產業(yè)特色
在培育專業(yè)功能縣城的過程中，要更好發(fā)揮縣城比較優(yōu)勢，突出主導產業(yè)和特色產業(yè)，精準增強縣城產業(yè)支撐能力，促進縣域經濟特色化、特色經濟產業(yè)化、產業(yè)經濟集群化。
一是堅持“一縣一策”，瞄準特色產業(yè)發(fā)展方向。實施差異化戰(zhàn)略，立足縣城自身產業(yè)基礎和發(fā)展實際，把握產業(yè)發(fā)展趨勢，科學確定縣城主導產業(yè)或特色產業(yè)，聚焦符合政策、市場規(guī)模大且具有地方特色的產業(yè)領域，引導產業(yè)集中集聚發(fā)展，持續(xù)釋放產業(yè)發(fā)展的“乘數效應”。同時，更好發(fā)揮政府引導作用，科學編制和完善建設方案，統(tǒng)籌培育本地產業(yè)和承接外部產業(yè)轉移，突出企業(yè)在承接產業(yè)轉移中的主體地位。
二是完善園區(qū)功能，增強產業(yè)發(fā)展支撐能力。積極搭建產業(yè)園區(qū)平臺，實現(xiàn)產業(yè)規(guī)�；⒓夯�、鏈條化發(fā)展，提升現(xiàn)有產業(yè)園區(qū)能級，提高縣城產業(yè)發(fā)展的承載能力。產業(yè)園區(qū)要做好產業(yè)導入、產業(yè)運營、產業(yè)鏈條延伸等方面工作的有序銜接；助力特色產業(yè)發(fā)展壯大，拓展招商引資、營商服務、要素配置等方面的應用場景；搭建特色創(chuàng)新平臺，引進和培育產業(yè)研究院、產業(yè)創(chuàng)新中心、眾創(chuàng)空間、大學生創(chuàng)業(yè)園等創(chuàng)新平臺；積極探索產業(yè)基金運營模式，完善產業(yè)園區(qū)投融資功能。
三是健全配套設施，夯實縣城產業(yè)發(fā)展基礎。加快形成縣城生產、運輸、消費的良性循環(huán)，推動產業(yè)發(fā)展與就業(yè)、民生相互促進。具體來看，需著力完善市政交通設施，暢通對外連接通道；建設規(guī)模適度的公共倉儲集散回收設施，配套發(fā)展物流中心和專業(yè)市場，改善縣城消費環(huán)境；完善生活配套基礎設施，建設提升教育、醫(yī)療、環(huán)境、衛(wèi)生等基本公共服務和設施的水平，推進縣城基礎設施向鄉(xiāng)村延伸、公共服務向鄉(xiāng)村覆蓋。
四是破解要素制約，強化產業(yè)培育要素保障。使市場在資源配置中起決定性作用，促進城鄉(xiāng)要素自由流動和平等交換。著眼破解當前制約縣城產業(yè)發(fā)展的制度藩籬和現(xiàn)實障礙，加快推進改革，合理引導城鄉(xiāng)要素雙向流動，實現(xiàn)城鄉(xiāng)要素優(yōu)化組合、合理配置，強化專業(yè)功能縣城持續(xù)發(fā)展的能力。
