具有軟法性質(zhì)的人權事業(yè)新藍圖

　　從法律上說,國家人權行動計劃屬于政府關于人權保障的階段性政策性文件,雖然本身并不像法律條文一樣具有法律約束力,但是,它是落實尊重和保障人權的憲法原則以及相關法律法規(guī)的政策性措施,是結(jié)合政府職責和任務制定的國家規(guī)劃,是憲法和法律在政府工作中的具體化,既具有指導性,又具有較強的操作性和執(zhí)行力,所以在學理上說屬于廣義上的軟法

　　6月11日,經(jīng)國務院授權,國務院新聞辦公室發(fā)布我國《國家人權行動計劃(2012-2015年)》。這是我國第二個專門以人權為主題的國家規(guī)劃,是我國政府落實尊重和保障人權憲法原則的一項重大舉措,對推動科學發(fā)展和促進社會和諧,努力實現(xiàn)我國全面建設小康社會的宏偉目標,具有重要意義。

　　具有軟法性質(zhì)的工作藍圖

　　2009年4月13日,經(jīng)國務院授權,國務院新聞辦公室發(fā)布《國家人權行動計劃(2009-2010年)》。這是我國第一次制定以人權為主題的國家規(guī)劃,是一個歷史性的突破。該計劃的制定實施和如期完成,使尊重和保障人權的觀念及意識更加深入人心,中國人權事業(yè)獲得了切實推進。而第二期國家人權行動計劃正是在全面總結(jié)第一期計劃經(jīng)驗的基礎上制定的,是我國人權事業(yè)發(fā)展的嶄新藍圖。

　　中國政府一貫重視人權,堅持不懈地推動人權事業(yè)的進步和發(fā)展。從上世紀80年代初開始我國大量批準聯(lián)合國的人權條約,至今我國已參加了二十多個國際人權條約。1991年11月2日,國務院新聞辦公室發(fā)表《中國的人權狀況》白皮書,向國內(nèi)外正式表明我國政府對人權的態(tài)度、立場、基本政策和實踐情況。

　　幾十年來,我國人權事業(yè)不斷推進,取得了舉世矚目的成果。自1991年第一個人權白皮書發(fā)表以來,國務院新聞辦相繼發(fā)表了約30個與人權有關的白皮書,其中有的白皮書一般性地介紹我國人權狀況和我國人權事業(yè)新發(fā)展,有的專門介紹西藏、新疆等具體地區(qū)的人權狀況,還有針對知識產(chǎn)權、計劃生育等問題的專題性白皮書和針對婦女、兒童、老年人等特殊群體權益保障的白皮書。它們具體、動態(tài)地記錄和展現(xiàn)了我國人權事業(yè)的發(fā)展進程。

　　如果說人權白皮書是以總結(jié)、宣示為主,側(cè)重于宣傳的話,那么人權行動計劃則是側(cè)重于政府規(guī)劃和實際行動了。行動計劃牽涉各個政府部門,對它們?nèi)藱囝I域的活動形成直接的指導�？梢哉f,從人權白皮書到人權行動計劃,這是我國政府發(fā)布人權權威性文件的一次新實踐,是一種質(zhì)的飛躍。

　　說它是質(zhì)的飛躍,主要是因為它在性質(zhì)上與以往不同,具有了一種“軟法”的性質(zhì)。從法律上說,國家人權行動計劃屬于政府關于人權保障的階段性政策性文件,雖然本身并不像法律條文一樣具有法律約束力,但是,它是落實尊重和保障人權的憲法原則以及相關法律法規(guī)的政策性措施,是結(jié)合政府職責和任務制定的國家規(guī)劃,是憲法和法律在政府工作中的具體化。因為這一類的計劃要求中央和地方各級政府部門切實予以實施和執(zhí)行,既具有指導性,又具有較強的操作性和執(zhí)行力,所以在學理上說屬于廣義上的軟法。

　　政府和社會協(xié)力的行動指南

　　“軟法之治”的特點是,其設定的規(guī)則、任務和目標的實現(xiàn)不是僅僅與公安、檢察、法院等司法部門有關,更與所有政府部門以及全社會密切聯(lián)系。它比傳統(tǒng)的、狹義上的法律規(guī)則更具體、更具有操作性,而且更貼近生活,并面向所有社會成員。

　　國家人權行動計劃首先是一個政府的工作計劃,與政府有直接的關系。被學界稱為“國家人權行動計劃之父”的澳大利亞專家比爾·巴克曾經(jīng)在國際上較早地推動了聯(lián)合國通過關于國家人權行動計劃的文件。他這樣評論此種計劃的作用:“人權行動計劃可以促進對人權目標作出更加集中的政治承諾,可以在整個政府管理體系——包括通常被認為不屬于人權組成部分的領域內(nèi),整合推進人權的活動。而且,人權行動計劃意味著認可應該向人權活動分配大量的資源。通過這些機制,可以更加有效地實現(xiàn)重要的人權目標�！�

　　可以說,所有政府部門的工作都是與人權相關的工作,但是僅僅相關還不夠,制定和實施國家人權行動計劃的過程其實就是主動地從人權的視角來規(guī)劃和行動,使人權實現(xiàn)獲得最大化的過程。

　　而且,只是由政府自己采取措施予以落實也常常是不夠的,實際上,它往往涉及全社會綜合、系統(tǒng)性地努力。

　　實際上,我國新一期人權行動計劃的起草過程就具有較強的民主性和社會參與度。計劃是在中央和國家機關各相關部門共同努力和社會各界廣泛參與下制定的。中國政府成立了國務院新聞辦和外交部牽頭、56個中央和國家機關以及人民團體、非政府組織組成的國家人權行動計劃聯(lián)席會議機制。而且,自去年9月以來,國務院新聞辦組織專門力量,在國家人權行動計劃聯(lián)席會議成員單位提供材料的基礎上,邀請南開大學、四川大學、中國社會科學院、上海社會科學院、中央黨校等高校和科研單位的專家參與撰寫工作。計劃廣泛征求社會各界的意見和建議,經(jīng)過十多次反復研究討論、修改,最終完成定稿。

　　任何好的計劃,關鍵還在于落實。新計劃特別增加了“實施和監(jiān)督”一章,其中強調(diào)中央和國家機關各有關部門、各級地方政府應高度重視,結(jié)合各部門工作職責和各地區(qū)特點,采取切實有效的措施完成行動計劃確定的各項目標任務；要求將行動計劃納入人權教育和培訓的內(nèi)容,并鼓勵新聞媒體在行動計劃的宣傳、實施和監(jiān)督方面發(fā)揮積極作用。特別值得一提的是,計劃提出要尊重和發(fā)揮人民群眾的主動性、積極性和創(chuàng)造性,創(chuàng)新社會管理機制,發(fā)揮社會組織在人權保障中的建設性作用。

　　可見,該計劃不僅僅與政府部門有關,也與全社會密切聯(lián)系。在黨和政府的領導與主導下,全社會的共同參與和貢獻將是國家人權行動計劃獲得有效落實的基本保障。

　　重視國際法的吸收與轉(zhuǎn)化

　　目前,根據(jù)聯(lián)合國人權事務高級專員辦公室的統(tǒng)計,世界上包括我國在內(nèi)只有29個國家開展了制定國家人權行動計劃的實踐,也只有8個國家制定兩次以上的國家人權行動計劃,只有墨西哥制定了三個國家人權行動計劃。值得一提的是,美國等一些經(jīng)常在人權方面對我國指手畫腳的西方國家并沒有制定這樣的計劃。而制定該計劃是聯(lián)合國早在1993年維也納世界人權大會通過的《維也納宣言和行動綱領》中就大力倡導的。在國際人權領域,國家人權行動計劃被視為衡量一國政府是否重視人權的一項指標。

　　三十多年來,我國的改革開放和民主法治建設取得了引人矚目的成就,人權事業(yè)也不斷取得進步和發(fā)展。2004年我國修訂憲法,規(guī)定“國家尊重和保障人權”,為人權事業(yè)的進一步發(fā)展奠定了堅實的根本法基礎。近年來,我國政府倡導以人為本的科學發(fā)展觀又為該計劃的制定提供了重要的政策依據(jù)。保護人權的內(nèi)容已經(jīng)寫進了國家國民經(jīng)濟和社會發(fā)展“十一五”規(guī)劃和“十二五”規(guī)劃,也寫進了執(zhí)政黨中國共產(chǎn)黨的《章程》和黨的第十五次、第十六次和第十七次全國代表大會的報告當中。

　　我國新一期國家人權行動計劃的內(nèi)容也很重視對我國批準或者參加的國際人權公約等國際標準的吸收和轉(zhuǎn)化。除了直接規(guī)定國際人權條約義務的履行和積極開展國際交流與合作的內(nèi)容外,整個計劃的結(jié)構、權利分類、概念和具體內(nèi)容都很大程度地與國際人權標準保持了一致。在兒童權利部分,計劃強調(diào)“根據(jù)兒童最大利益原則,切實保障兒童的生存、發(fā)展、受保護和參與的權利”。兒童最大利益原則就是《兒童權利公約》的核心原則,它要求所有工作要考慮兒童權利,并努力做到兒童優(yōu)先。又比如,在促進性別平等方面,一個新的提法是,要求“加強性別統(tǒng)計工作。完善對經(jīng)濟和社會發(fā)展領域的分性別數(shù)據(jù)的收集和發(fā)布”。加強分性別統(tǒng)計,正是聯(lián)合國和相關條約機構大力倡導的工作,對于促進立法、決策的科學性,切實推動性別平等具有重要意義。

　　在國際法上,一般強調(diào)通過國內(nèi)法吸收和轉(zhuǎn)化國際法中的原則和規(guī)則。而除了嚴格意義的正式的法律法規(guī)吸收和轉(zhuǎn)化之外,國家人權行動計劃一類具有軟法性質(zhì)的政策性文件的吸收和轉(zhuǎn)化同樣具有重要意義。

　　人權事業(yè),沒有最好,只有更好!我們相信,第二期《國家人權行動計劃》的制定和實施,必將有力地推動中國人權事業(yè)的發(fā)展。