食品安全掛鉤政績 ：“仰望”制度還是長官
“考”在國人心目中，是個(gè)頗具威力的東西。過去科舉考八股，大家都在八股文上使勁；現(xiàn)在升學(xué)必考語數(shù)外，學(xué)子們就在語數(shù)外上下力。政府治理也一樣，大凡為官者，通常都很關(guān)心政績考核。政績考核如同“指揮棒”，上級(jí)如何考核，下級(jí)就如何努力。它決定著政府工作的方向，有什么樣的指揮，就有什么樣的演奏；有什么樣的考核評(píng)估，就有什么樣的干部行為。以至于很長一段時(shí)間以來，每每遇到難以解決的矛盾和問題，或者一項(xiàng)工作阻力重重，難以推進(jìn)時(shí)，就會(huì)與官員的政績考核掛鉤，這“鉤”實(shí)質(zhì)上是掛在官員的“烏紗帽”上。
如今一些地方官員政績考核的試卷上，又多出一道考題：食品安全。北京、上海、浙江、廣東等地近期都將食品安全工作納入領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核，推行食品安全整治區(qū)（縣）長負(fù)責(zé)制。在公眾訴求、精英諫言、上級(jí)加壓、自加壓力等力量的推動(dòng)下，地方不斷通過納入和更新目標(biāo)任務(wù)而豐富政績考核，使之適應(yīng)治理需要，是一件正常的事情。民以食為天，在食品安全事件頻發(fā)，公眾對(duì)食品安全的信任度堪憂的情勢(shì)下，食品安全與官員政績考核掛鉤，不失為一種顯示形勢(shì)嚴(yán)峻、促使地方領(lǐng)導(dǎo)重視的舉措。
列入官員政績考核體系的事項(xiàng)或指標(biāo)，往往是難啃的骨頭，在我的認(rèn)知中，十有八九都久攻不下，比如安全生產(chǎn)、土地管理等。像當(dāng)年被稱為“天下第一難”的計(jì)劃生育，全民動(dòng)員“考”了幾十年才見效，應(yīng)該算是特例。有的甚至壓根就考不出個(gè)名堂，比如曾經(jīng)風(fēng)行一時(shí)的招商引資，“考”得眾多基層官員鉆天拱地，視為畏途，基本上考不下去了。因此，政績范疇的“考”實(shí)在是一件很復(fù)雜的事兒，對(duì)于一“考”就靈的說法，我總是保持一種本能的警覺。
食品安全不盡人意，最終拿出“政績考核”這把尚方寶劍，其可能達(dá)到的實(shí)際效果值得期許。畢竟從理論上講，地方官員若繼續(xù)對(duì)食品安全問題熟視無睹，弄不好會(huì)在一定程度上影響其升降去留。問題在于，法治社會(huì)的“尚方寶劍”只有一個(gè)，那就是法律而非政績考核得分。我國現(xiàn)已頒布的涉及食品監(jiān)管的法律法規(guī)已多達(dá)幾十部，大可涵蓋食品從源頭到餐桌的各個(gè)環(huán)節(jié)，食品安全問題充其量是個(gè)“山大王”，雄踞于法律執(zhí)行盲區(qū)罷了。法治不彰就用政績考核來要挾，說起來是一種人治的回歸，其隱喻可以理解為我們開始“仰望長官”而不“仰望制度”。
記得美國著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家弗里德曼在《自由選擇》一書中寫到，政府的職能主要有四個(gè)：保證國家安全、維護(hù)司法公正、彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈、保護(hù)和幫助貧困人員。食品安全與其他工作一樣，本應(yīng)由相關(guān)部門各司其職，在法律的框架下給予監(jiān)管。對(duì)食品安全進(jìn)行卓有成效的監(jiān)管，是政府天然的義務(wù)和責(zé)任。一個(gè)本該在現(xiàn)有法律制度下有效解決的問題，卻不得已納入政績考核，“納入風(fēng)”只會(huì)使其自身不斷膨脹，稀釋原有目標(biāo)任務(wù)的權(quán)重，使政府施政重心不斷發(fā)生變化，政府管理也日漸搖擺不定。在“納入風(fēng)”的影響下，政府及其首要領(lǐng)導(dǎo)者的注意力勢(shì)必越來越分散，難以真正聚焦。
人治的特點(diǎn)之一，是公共權(quán)力的法外存在和法外運(yùn)用。不法食品生產(chǎn)企業(yè)和地方政府之間往往存在“共同利益”，很多地方政府面對(duì)治下的公共食品安全事件，第一反應(yīng)不是維護(hù)公共利益，而是“保護(hù)”涉事企業(yè)；不是對(duì)不法企業(yè)嚴(yán)厲整頓，而是極盡所能“止損”，將事件對(duì)企業(yè)和地方利益的沖擊降低到最小。有的地方政府考慮到食品安全問題的敏感性，以及保護(hù)地方產(chǎn)業(yè)發(fā)展等因素，習(xí)慣于“淡化處理”和“內(nèi)部處理”，揮向非法經(jīng)營者的大板看似高高舉起，實(shí)則輕輕落下。凡此種種，在“與政績考核掛鉤”的壓力下，非但不會(huì)迎刃而解，恐怕只會(huì)對(duì)問題企業(yè)更加護(hù)著、捂著、藏著。
需要厘清的是，過去食品安全事件多發(fā)，能否歸咎于食品安全沒有或者說很少與“官帽”掛鉤？而現(xiàn)在被納入政績考核就是一種糾偏，彌補(bǔ)過去食品安全與“官帽”脫鉤的遺憾嗎？我看不見得。一直以來，不少地方將多少社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化難題交由政績考核來平衡治理，結(jié)果如何呢？諸如“政績考核”之于“礦難”“環(huán)境污染”“違法占地”的威懾力，不能說完全沒有，但威力究竟大到何種程度，是無需置喙的。太多的行政事項(xiàng)和政績掛鉤，對(duì)地方官員來說，就如同“虱子多了不怕咬”。一些納入政績考核的事項(xiàng)即使釀成公共事件，迫于輿論壓力，實(shí)施了“掛鉤”，也并未見多少相關(guān)責(zé)任人付出沉重代價(jià)，官員免職可以復(fù)出，地方受責(zé)可以淡忘。
全國政協(xié)委員、國務(wù)院參事、著名作家馮驥才說過，如果官員做的一切事情都跟政績掛鉤，這個(gè)社會(huì)一定會(huì)浮躁起來。但凡市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)一遭遇難題，就習(xí)慣于求助于政績指揮棒，或?yàn)榱藦?qiáng)調(diào)某項(xiàng)工作的重要性，動(dòng)不動(dòng)就要往地方官員“烏紗帽”上掛點(diǎn)東西，是一種典型的缺乏效率的惰性思維。這樣的政策，只能推卸責(zé)任，表明自己在做事情而不管在下面是否行得通。食品安全亟需法治而非行政干預(yù)，如果制度有欠缺就趕緊修補(bǔ)完善。監(jiān)管從“人治”走向“法治”，需要地方官員直面食品安全的核心問題，展現(xiàn)堅(jiān)定和有效的法律執(zhí)行力，這或許才是食品安全問題的正解。（肖亞洲）
