來源：《當代世界》2015年8月刊

　　作者：當代世界研究中心林永亮

　　上海合作組織成員國元首理事會第十五次會議于2015年7月10日在俄羅斯烏法召開。會議圍繞上合組織未來十年發(fā)展戰(zhàn)略、深化安全合作、加強務(wù)實合作、推動人文交流等進行了一系列安排，并決定啟動接納印度、巴基斯坦加入上海合作組織的程序。這些會議成果為上合組織下一步發(fā)展奠定了重要基礎(chǔ)。

　　加強行動能力深化安全合作

　　上合組織從專注解決邊界和軍事互信問題的“上海五國”演變而來。早在“上海五國”時期，各成員國就已圍繞合作打擊恐怖主義、極端主義和分裂主義開展討論，開始了聯(lián)合打擊“三股勢力”的努力。目前，上合組織各成員國在反恐軍事演習、反恐信息交流、人員培訓(xùn)、情報部門協(xié)調(diào)行動等方面已經(jīng)開展了卓有成效的合作。尤其是“和平使命”系列反恐軍事演習，自2005年以來已開展了七次，為震懾“三股勢力”、提高軍事協(xié)同配合能力、維護地區(qū)安全穩(wěn)定等發(fā)揮了不可或缺的作用。

　　除反恐合作外，上合組織在信息安全、打擊販賣毒品、非法移民等領(lǐng)域還有較大合作空間，在阿富汗問題上也可以發(fā)揮獨特作用。美國撤軍后的阿富汗局勢走向仍不明朗，塔利班武裝重趨活躍，“伊斯蘭國”在該國活動頻度也有上升。上合組織成員國和觀察員國中有五個是阿富汗鄰國，因此有條件也有責任在阿富汗和平和解進程中發(fā)揮重要作用。

　　此次峰會上，各國元首批準了《上海合作組織成員國打擊恐怖主義、分裂主義和極端主義2016年至2018年合作綱要》，批準了啟動《上海合作組織反極端主義公約》制定工作，發(fā)表了《上海合作組織成員國元首關(guān)于應(yīng)對毒品問題的聲明》，簽署了《上海合作組織成員國邊防合作協(xié)定》。這些會議成果對強化共識、深化合作具有重要作用，有利于安全合作的系統(tǒng)性、針對性、務(wù)實性和有效性進一步提升。

　　習近平主席在峰會上強調(diào)，要強有力地推進反恐、禁毒、防務(wù)合作，提高本組織安全行動能力，形成更嚴密健全的執(zhí)法合作網(wǎng)絡(luò)。[1]可以預(yù)見，“行動能力”將成為關(guān)乎上合組織安全合作進一步發(fā)展的關(guān)鍵詞。唯有切實提高行動能力，上合組織才能推動筑牢地區(qū)安全屏障。

　　深挖合作潛力充實務(wù)實合作

　　上合組織框架下的經(jīng)濟合作不像安全合作那樣“吸睛”，但也取得扎實進展。上合組織成立之初就將經(jīng)濟合作寫進《上海合作組織憲章》，2003年簽署《上海合作組織成員國多邊經(jīng)貿(mào)合作綱要》，2004年簽署《<上海合作組織成員國多邊經(jīng)貿(mào)合作綱要>落實措施計劃》，2009年簽署《上海合作組織成員國關(guān)于加強多邊經(jīng)濟合作、應(yīng)對全球金融危機、保障經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展的共同倡議》，2012年制定《2012—2016年上海合作組織進一步推動項目合作的措施清單》。應(yīng)該說，上合組織已經(jīng)為推動經(jīng)濟合作奠定了較為全面的法律法規(guī)基礎(chǔ)。

　　為落實這些文件精神，上合組織在過去十年間啟動了經(jīng)貿(mào)、交通、農(nóng)業(yè)等領(lǐng)域的部長會晤機制，成立了實業(yè)家委員會、銀行聯(lián)合體，啟動了工商論壇等交流合作平臺。其中，中國與其他成員國間的貿(mào)易額就由2002年的142.28億美元增長到2013年的1294.54億美元。

　　然而，上合組織在推動經(jīng)濟合作方面也面臨一些困難：中亞各國基礎(chǔ)設(shè)施條件比較薄弱、資金相對短缺、制度法規(guī)差別較大、貿(mào)易投資環(huán)境也不夠成熟。不過，上合組織各成員國及觀察員國經(jīng)濟互補性強，各國希望借助中國充裕的資金、巨大的市場和強大的裝備制造能力，而中國也需要各國的資源能源，相互間經(jīng)濟合作潛力巨大，對合作的期待也比較高。

　　此次峰會通過的《上海合作組織至2025年發(fā)展戰(zhàn)略》是上合組織成立以來的首份發(fā)展戰(zhàn)略，這份內(nèi)容涵蓋廣泛的綱領(lǐng)性文件描繪了未來十年的發(fā)展藍圖，為進一步推動成員國在互聯(lián)互通、貿(mào)易、投資、產(chǎn)能、金融、能源、糧食和環(huán)保等領(lǐng)域的合作提供了新的指引。

　　習近平主席在峰會上強調(diào)上合組織應(yīng)推動各方在互利共贏基礎(chǔ)上創(chuàng)造更多合作機遇，推動區(qū)域經(jīng)濟合作取得早期收獲，并倡議各國在貿(mào)易投資便利化方面邁出更大步伐，加快實施成員國間道路運輸便利化協(xié)定，開展成員國間投資、產(chǎn)能、裝備、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)合作，爭取早日建成本組織的自由融資平臺，加強各國能源政策溝通，制定跨國油氣管道安保合作具體措施等。這些主張和倡議立足現(xiàn)實、著眼未來，為推動經(jīng)濟合作提供了重要著力點，也提供了很好的方向參考。

　　啟動擴員程序增強國際影響力

　　此前，上合組織有中國、俄羅斯、哈薩克斯坦、吉爾吉斯斯坦、塔吉克斯坦、烏茲別克斯坦六個成員國，蒙古、印度、巴基斯坦、伊朗、阿富汗五個觀察員國，白俄羅斯、土耳其、斯里蘭卡三個對話伙伴國。

　　目前，已有十多個國家通過各種方式表示了加入的意愿，上合組織擴員可謂大勢所趨。2010年，上合組織峰會批準了《上海合作組織接受新成員條例》，2014年杜尚別峰會批準了《給予上海合作組織成員國地位程序》和《關(guān)于申請國加入上海合作組織義務(wù)的備忘錄范本》修訂案，為“擴員”做好了制度上的準備。

　　此次峰會上，各國元首決定啟動印度和巴基斯坦加入上合組織的程序，并同意白俄羅斯成為觀察員國，阿塞拜疆、亞美尼亞、柬埔寨、尼泊爾成為對話伙伴國，標志著上合組織“擴員”程序正式啟動。當然，根據(jù)相關(guān)規(guī)定，從候選國到成為正式成員國，其接收過程需遵循協(xié)商一致原則，需通過一系列談判征得所有成員國同意，這一過程還需要一定的時間。

　　待印度和巴基斯坦成為正式成員國，上合組織將擁有八個成員國、四個觀察員國、七個對話伙伴國。其中，僅成員國人口總數(shù)就將占到世界人口的近一半，所涵蓋地域范圍也將拓展到南亞，上合組織國際影響力必將進一步提升。西方有輿論因此不無擔憂地將上合組織比做新時期的“G8”。

　　不過，也有學者擔心，上合組織成員的擴大會導(dǎo)致內(nèi)部協(xié)調(diào)成本上升，降低決策效率，影響內(nèi)部凝聚力。這確實是上合組織擴員過程中需要注意的問題。為此，上合組織對擴員問題采取了積極穩(wěn)妥、循序漸進的原則，已經(jīng)通過預(yù)設(shè)條件等方式盡力規(guī)避了可能產(chǎn)生的問題，這一思路應(yīng)繼續(xù)堅持下去。

　　筑好溝通平臺推動倡議對接

　　此前有學者擔心，在國內(nèi)外熱議“一帶一路”背景下，上合組織的地位會降低，功能將趨于邊緣化。其實，絲綢之路經(jīng)濟帶是一個綜合性的經(jīng)濟合作倡議，旨在增進中國與沿線國家的經(jīng)濟聯(lián)系，共同推動沿線地區(qū)的經(jīng)濟社會發(fā)展。它不是一個具體機制而是一個綜合性發(fā)展框架，因此，原有的一些合作項目可以納入這一框架之中，原有的一些合作機制也可以在這一框架下繼續(xù)發(fā)揮作用。而且，有了這一目標理念的指引，原有的合作項目和合作機制反而可能獲得新的發(fā)展契機。

　　在絲綢之路經(jīng)濟帶倡議提出之前，上合組織與歐亞經(jīng)濟聯(lián)盟在經(jīng)濟合作方面的關(guān)系不夠明晰。上合組織中的俄羅斯、哈薩克斯坦、吉爾吉斯斯坦是歐亞經(jīng)濟聯(lián)盟的正式成員國，塔吉克斯坦也已經(jīng)就是否加入進行了研究。因此，許多學者認為二者主要是一種競爭關(guān)系。不過，上合組織與歐亞經(jīng)濟聯(lián)盟在制度規(guī)則和合作目標方面沒有明顯的抵牾之處，上合組織并不像歐亞經(jīng)濟聯(lián)盟那樣謀求建立統(tǒng)一的貨幣和統(tǒng)一的市場。因此，通過戰(zhàn)略層面的溝通和技術(shù)層面的探索，是可以實現(xiàn)二者良性互動、協(xié)調(diào)發(fā)展的。

　　絲綢之路經(jīng)濟帶倡議的提出，創(chuàng)造性地為進一步明晰上合組織與歐亞經(jīng)濟聯(lián)盟在經(jīng)濟合作方面的關(guān)系提供了思路。中俄兩國2015年5月就絲綢之路經(jīng)濟帶與歐亞經(jīng)濟聯(lián)盟對接合作問題發(fā)布了《聯(lián)合聲明》，強調(diào)要發(fā)揮上合組織的平臺作用。此次峰會上，習近平主席在講話中表示，中國將同有關(guān)國家一道，實施好絲綢之路經(jīng)濟帶同歐亞經(jīng)濟聯(lián)盟的對接，促進歐亞地區(qū)平衡發(fā)展。[2]烏法宣言則強調(diào)，成員國支持中國的絲綢之路經(jīng)濟帶倡議，認為上合組織成員國相關(guān)主管部門開展相互磋商和信息交流具有重要意義。

　　上合組織的這一功能和角色定位，在宏觀戰(zhàn)略層面理順了上合組織與歐亞經(jīng)濟聯(lián)盟兩個機制之間的關(guān)系，較大程度上解決了可能出現(xiàn)的功能重合和相互牽掣問題，可以有效避免當今全球治理機制普遍存在的“冗余卻低效”的難題。應(yīng)該說，一個相對“超脫”的上合組織，在推動地區(qū)經(jīng)濟合作方面會更務(wù)實有效。

　　妥善化解難題變挑戰(zhàn)為機遇

　　隨著中俄全面戰(zhàn)略協(xié)作伙伴關(guān)系的深化，兩國加強戰(zhàn)略合作的共識更為堅固，共同推進地區(qū)合作的愿望更為強烈。尤其是自烏克蘭危機以來，在西方國家的制裁下，俄羅斯加強與中國合作的積極性更高。這些戰(zhàn)略因素相互疊加，為上合組織發(fā)展提供了新的助推力。當然，戰(zhàn)略共識落實到務(wù)實合作的過程不會輕而易舉，在上合組織未來發(fā)展進程中，仍有幾組關(guān)系需要處理好。

　　經(jīng)濟合作方面，上合組織與其他倡議和計劃的關(guān)系需進一步理清。中俄兩國重視上合組織在絲綢之路經(jīng)濟帶與歐亞經(jīng)濟聯(lián)盟對接過程中的平臺作用，這一功能定位需得到其他相關(guān)國家的積極支持。與此同時，如何進一步明確上合組織、絲綢之路經(jīng)濟帶、歐亞經(jīng)濟聯(lián)盟框架下經(jīng)濟合作的關(guān)系，是各相關(guān)各方需要共同思考的問題。實現(xiàn)三者良性互動，既要有戰(zhàn)略層面的溝通和共識，也要有技術(shù)層面耐心細致的落實。

　　安全合作方面，上合組織與集體安全組織在成員和功能方面也有較大重合。從成員來看，俄羅斯、哈薩克斯坦、吉爾吉斯斯坦、塔吉克斯坦既是上合組織成員又是集安組織成員。從功能來看，集安組織主要側(cè)重軍事安全合作，但也開展反恐等非傳統(tǒng)安全合作。因此，推動上合組織與集安組織安全合作的溝通對接，是實現(xiàn)兩大機制協(xié)調(diào)發(fā)展的重要前提。

　　地區(qū)戰(zhàn)略環(huán)境方面，美國顯然不希望上合組織發(fā)展壯大，認為上合組織發(fā)展必然削弱其霸權(quán)地位，其“新絲綢之路”計劃雖成效不大，但攪局作用不容忽視。俄羅斯同時是歐亞經(jīng)濟聯(lián)盟和集安組織中最重要的國家，在如何處理上合組織與這兩個組織的關(guān)系方面尚顯猶豫，中俄兩國仍有大量溝通協(xié)調(diào)工作要做。印巴兩國存在克什米爾問題，如何避免雙邊關(guān)系影響內(nèi)部凝聚力也是上合面臨的考驗。中亞國家間的領(lǐng)土問題、水資源問題、勞工問題尚未很好解決，中亞國家內(nèi)部的政治穩(wěn)定問題也會分散上合組織的注意力。

　　當然，如果各國拿出充分的誠意、智慧和熱情，上述問題可以得到較好管控和解決，上合組織國際影響力進一步提升應(yīng)是大勢所趨。