【實踐新論】新時期戰(zhàn)略減貧工作的重構(gòu)與轉(zhuǎn)型
編者按：為進一步深入學習宣傳貫徹習近平新時代中國特色社會主義思想，推進用黨的創(chuàng)新理論武裝頭腦、指導實踐、推動工作，把制度優(yōu)勢更好地轉(zhuǎn)化為治理效能，中央網(wǎng)信辦與光明日報社共同組織“實踐新論”網(wǎng)上理論傳播專欄，陸續(xù)在光明網(wǎng)推出系列理論稿件和新媒體作品，解析理論與實踐之間的內(nèi)在邏輯，敬請關(guān)注。
貧困是與人類社會發(fā)展進程相伴生的社會現(xiàn)象，也是當今世界各國尤其是發(fā)展中國家所面臨的共性問題。數(shù)十年來，黨和政府帶領(lǐng)人民持續(xù)向貧困宣戰(zhàn)，努力改變新中國成立之初國家積貧積弱、人民普遍貧困的局面。在計劃經(jīng)濟時代，通過土地改革、建立社會主義制度、發(fā)展社會事業(yè)等，為消除貧困、不斷改善人民生活水平奠定了制度基礎(chǔ)。改革開放以后，堅持統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展，不斷解放和發(fā)展農(nóng)村社會生產(chǎn)力，帶動農(nóng)村貧困人口脫貧致富。從1982年開始，針對重點貧困地區(qū)的問題，我國啟動專項扶貧計劃，成立扶貧開發(fā)專門工作機構(gòu)，在世界上率先拉開有計劃、有組織、大規(guī)模扶貧開發(fā)的序幕。為了補齊全面建成小康社會的最大短板，2015年黨中央、國務(wù)院決定在全國上下打響脫貧攻堅戰(zhàn)，確保到2020年農(nóng)村貧困人口實現(xiàn)脫貧，不讓一個地區(qū)、一個人掉隊。習近平總書記指出，2020年是決勝全面建成小康社會、決戰(zhàn)脫貧攻堅之年。面對新冠肺炎疫情和嚴重洪澇災害的考驗，黨中央堅定如期完成脫貧攻堅目標決心不動搖，全黨全社會勠力同心真抓實干，貧困地區(qū)廣大干部群眾頑強奮斗攻堅克難。今年12月，習近平總書記宣布，經(jīng)過8年持續(xù)奮斗，我們?nèi)缙谕瓿闪诵聲r代脫貧攻堅目標任務(wù)，現(xiàn)行標準下農(nóng)村貧困人口全部脫貧，貧困縣全部摘帽，消除了絕對貧困和區(qū)域性整體貧困，近1億貧困人口實現(xiàn)脫貧，取得了令全世界刮目相看的重大勝利。
“扶貧開發(fā)時代”減貧戰(zhàn)略的總結(jié)與回顧
1986年以后，我國正式進入“扶貧開發(fā)時代”，減貧戰(zhàn)略和工作體系隨之實現(xiàn)了三個方面的重大轉(zhuǎn)變：由道義性救濟向制度性扶貧轉(zhuǎn)變，由無專門機構(gòu)扶貧向有專門機構(gòu)扶貧轉(zhuǎn)變，由傳統(tǒng)“輸血式”的生活救濟型扶貧到提升貧困地區(qū)內(nèi)生動力的“造血式”經(jīng)濟開發(fā)型扶貧的轉(zhuǎn)變。黨的十八大以來，在習近平總書記提出的有關(guān)精準扶貧、精準脫貧的重要論述指引下，中央和地方都投入了規(guī)�？涨暗馁Y金和資源，開展以精準扶貧、精準脫貧為基本方略的脫貧攻堅行動，進一步提升了貧困治理的精細化和現(xiàn)代化水平。中華民族千百年來的絕對貧困問題得到歷史性解決，為全面建成小康社會打下了堅實基礎(chǔ)。
隨著農(nóng)村絕對貧困現(xiàn)象的全面消除，如果繼續(xù)沿用“扶貧開發(fā)時代”的扶貧戰(zhàn)略和工作體系，所導致的政治、經(jīng)濟和社會等方面的負外部效應(yīng)將會越來越突出。例如，來自外部的長期扶持可能會導致“扶貧陷阱”，讓貧困人口陷入依賴政府扶助，缺乏自我發(fā)展的內(nèi)生動力的境地，使部分貧困地區(qū)陷入“事事求諸于人”的慣性思維而無法依靠自身的努力創(chuàng)造出脫貧致富的條件。習近平總書記提出，要激發(fā)貧困地區(qū)貧困人口內(nèi)生動力，激勵有勞動能力的低收入人口勤勞致富，向著逐步實現(xiàn)全體人民共同富裕的目標繼續(xù)前進。因此，隨著2020年現(xiàn)行標準下絕對貧困人口的全部脫貧，以及農(nóng)村原發(fā)性、區(qū)域性絕對貧困的終結(jié)，“后扶貧時代”我國減貧戰(zhàn)略和工作體系應(yīng)當隨著貧困結(jié)構(gòu)變化進行重構(gòu)和轉(zhuǎn)型。
建立關(guān)口前移的防貧戰(zhàn)略
2020年后，現(xiàn)行標準下絕對貧困人口在統(tǒng)計學意義上的消失，并不意味著貧困的終結(jié)。習近平總書記指出，全部脫貧，并不是說就沒有貧困了，就可以一勞永逸了，而是指脫貧攻堅的歷史階段完成了。相對貧困問題永遠存在，我們幫扶困難群眾的任務(wù)永無止境。貧困本身仍將以“相對貧困”“多維貧困”等面貌存在于社會生活中，亟待新的解決方案。2020年后我國減貧戰(zhàn)略和工作體系應(yīng)當從“扶貧”轉(zhuǎn)向“防貧”和“助貧”，這是從理念到戰(zhàn)略再到工作體系的全面轉(zhuǎn)變和重大革新�！胺鲐殹眰�(cè)重通過政府直接投入和引導投入各種資源，將貧困人口“扶持”到生存標準以上生活水平。而“防貧”和“助貧”更加需要政府的智慧以及綜合治理，“防貧”強調(diào)從源頭上建立貧困的預先防御機制，盡力阻斷貧困的發(fā)生特別是代際傳遞；“助貧”強調(diào)通過建立常態(tài)化的制度安排因勢利導，增強援助對象的發(fā)展能力，緩減已經(jīng)發(fā)生的各種貧困現(xiàn)象。
在防貧機制方面，需要優(yōu)先解決的是阻斷貧困的代際傳遞，這就需要我們建立預防性反貧困社會政策，特別是將更多的注意力和資源集中于“預分配”。具體來說，就是將足夠的資金優(yōu)先投在前端，用于“提升孕產(chǎn)婦、新生兒健康狀況”以及“解決好嬰幼兒早期綜合發(fā)展問題（主要涵蓋嬰幼兒營養(yǎng)改善、嬰幼兒照護服務(wù)和兒童早期教育等）”這兩個連續(xù)的領(lǐng)域，在個人生命的起跑階段筑起打破貧困代際傳遞的防線。聯(lián)合國開發(fā)計劃署等許多國際組織的研究表明，在這兩個關(guān)鍵領(lǐng)域的投入往往是回報率最高、社會效益最好的人力資本投資，有利于從源頭上提高國民健康水平、增強其自我發(fā)展能力，進而阻斷貧困代際傳遞。當前我國部分地區(qū)特別是欠發(fā)達地區(qū)，在“提升孕產(chǎn)婦、新生兒健康狀況”領(lǐng)域還存在短板，孕產(chǎn)婦死亡率和嬰兒死亡率還存在進一步降低的空間，服務(wù)于嬰幼兒早期綜合發(fā)展的社會力量較為缺乏�？傮w上看，有“需”欠“供”是各地促進實現(xiàn)“幼有所育”目標時普遍存在的共性問題，已經(jīng)成為新時期持續(xù)保障和改善民生需要著重研究和解決的重要問題。
對此，筆者認為，2020年后我國應(yīng)當重視、倡導和建立對家庭友好的社會政策，從源頭出發(fā)，阻隔貧困的代際傳遞。具體來講，就是要提供普遍和全面的有質(zhì)量生殖、孕產(chǎn)婦、新生兒和兒童衛(wèi)生保健服務(wù)，探索建立面向全體國民的生育津貼制度，不斷發(fā)展完善包括帶薪育兒假以及可負擔、有質(zhì)量的嬰幼兒照護服務(wù)等在內(nèi)的兒童福利體系。預防性反貧困社會政策還需要學有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居、弱有所扶等方面民生保障制度的配合與支撐，才能形成和實現(xiàn)綜合的防貧政策效能。
發(fā)展以綜合援助體系為載體的助貧機制
在綜合援助機制方面，通過建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一、標準動態(tài)調(diào)整的托底性救助制度，守住社會底線公平，確保絕對貧困問題的解決。在此基礎(chǔ)上，探索建立面向城鄉(xiāng)低收入人口的綜合援助體系，并進一步健全基本社會安全保障網(wǎng)絡(luò)，逐步縮小群體間、城鄉(xiāng)間、地區(qū)間的社會保障待遇差距，提升基本社會保障公平性、持續(xù)提高社會公平程度，充分發(fā)揮社會保障制度緩解相對貧困的功能。
2020年后特定標準下的絕對貧困人口將直接交由城鄉(xiāng)最低生活保障制度來予以兜底保障、使絕對貧困人口的收入提高到貧困線以上；綜合援助反貧困機制則主要針對能夠自力謀生但面對風險和意外時具有較大經(jīng)濟脆弱性的低收入人口，通過綜合性援助政策施以適當援助，幫助其緩解暫時性收入貧困或支出貧困。具體來說，應(yīng)當在制訂城鄉(xiāng)低收入標準、確定援助對象的基礎(chǔ)上，為城鄉(xiāng)低收入人口建立電子信息檔案并納入全國統(tǒng)一的綜合援助信息系統(tǒng)，再相應(yīng)建立城鄉(xiāng)低收入人口綜合援助體系。綜合援助體系可以在現(xiàn)有各種專項救助制度整合優(yōu)化的基礎(chǔ)上，增加發(fā)展型救助內(nèi)容，當城鄉(xiāng)低收入人口在生育醫(yī)療、兒童營養(yǎng)、子女教育、繼續(xù)教育、必要住房、就業(yè)再就業(yè)等方面面臨困難時，向他們提供多樣化、多層次、更加積極有效的綜合援助。與以往社會救助項目以收入補償功能為主并與最低生活保障資格關(guān)聯(lián)不同，綜合援助體系應(yīng)通過適當?shù)闹贫仍O(shè)計，著力降低保障對象對福利待遇的不合理依賴，強化對人力資本形成的促進功能，致力于不斷提升城鄉(xiāng)低收入人口的人力資本保有量，以增強其生存、發(fā)展和競爭能力。特別是要推動平等就業(yè)，促進低收入人口就業(yè)，打通其向上流動的渠道。
總之，在“后扶貧時代”，解決相對貧困問題將成為我國減貧工作體系中的“新常態(tài)”，包括社會保障制度在內(nèi)的各種常規(guī)性、制度化的社會政策體系將在其中發(fā)揮更大的作用，盡力從源頭上預防貧困的發(fā)生并對已經(jīng)存在的相對貧困人口實施綜合援助。
（作者：中央黨校（國家行政學院）社會和生態(tài)文明教研部教授 李志明）
