元旦前后，全國近30個省市的隨遷子女就讀地高考方案相繼出臺，絕大多數(shù)省市都積極貫徹落實國務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)的《意見》。但北京市教委等四部門出臺的《隨遷子女在京參加升學(xué)考試工作方案》，沒有涉及非京籍學(xué)生最為關(guān)注的高中教育和高考權(quán)利的問題，僅出臺了“中高職考試過渡方案”。至于正式方案，市教委則表示，“爭取在2013年出臺與之相掛鉤的隨遷子女升學(xué)考試辦法�！�
對此，1月13日，由北京大學(xué)法學(xué)院舉辦的“隨遷子女就讀地高考解讀與建議研討會”在北京舉行，與會專家學(xué)者從憲法和法律的角度解讀北京市的過渡政策，以及建言如何更好地解決隨遷子女就讀地高考這個教育權(quán)利公平的問題。
國民待遇是原則不是利益
牟效波(北京行政學(xué)院法學(xué)教研部教師、法學(xué)博士)：北京市出臺了這個方案，可以說基本上沒什么進(jìn)展，接下來我覺得還要爭取，通過各種途徑，比如行政復(fù)議等呼吁。另外一個就是講理，最后達(dá)成共識。雖然表面上存在利益沖突，北京市有北京戶籍的和沒有北京戶籍的，存在著名額之間的沖突。我們講理的目的是為了達(dá)成共識，最終是消除這種對抗。都是中華人民共和國的公民，為什么不能平等分享這部分資源？首先這并不僅僅是一個利益平衡的問題，其實是一個原則問題，就是作為中國的公民，在這片土地上，我有選擇居住在任何一個地方的權(quán)利，我選擇居住在另外一個地方以后，我有權(quán)利得到當(dāng)?shù)卣兔癖姷钠降葘Υ�。這是一個統(tǒng)一的國家，基本的國民待遇，這是一個原則，這不是利益。
我們強(qiáng)調(diào)原則問題的時候，可以發(fā)現(xiàn)阿慶跟張千帆教授的辯論(注：北京市民阿慶和北大法學(xué)院張千帆教授進(jìn)行過一場現(xiàn)場約辯)，阿慶提到兩個說法，我覺得是很多人可能不小心就會支持的，第一個是她最后的總結(jié)，說鄉(xiāng)情和鄉(xiāng)愁，北京是她的故鄉(xiāng)，這么多人來了以后，原來的房子拆了，原來居住的地方也被規(guī)劃了，故鄉(xiāng)就被破壞掉了，他們的資源就沒了。這個理由的成立不成立？請注意，這個理由的一個潛臺詞是，新移民來是侵略他們的，但這是一個國家，從一個地方到另外一個地方，作為新移民不是侵略搶奪，我們在國內(nèi)自由遷徙有權(quán)利分享資源，更何況在這個城市也做了和當(dāng)?shù)厝艘粯拥呢暙I(xiàn)。她強(qiáng)調(diào)鄉(xiāng)情、鄉(xiāng)愁，這本身在國家里面是狹隘的地方保護(hù)主義想法。
另外一個理由看上去也很成立，不去思考的話也會支持，就是北京資源很有限，城市的承載能力有限，沒辦法承載這么多的人口，城市會爆炸。其實很多人也提出這個問題，住房、交通也很難承載。這個理由聽上去好像很對，但是還是要回到原則問題上，就是基本的國民待遇，誰也沒權(quán)阻止別人來分享這些資源。資源有限，但這不能讓我們放棄基本的國民待遇這個原則，而且這可以通過其他辦法來解決，而非剝奪他人的基本權(quán)利。
劉婧娟(北京聯(lián)合大學(xué)教師、法學(xué)博士)：經(jīng)過這一年的活動，參照今年北京市的對策，好像問題發(fā)展到現(xiàn)在，如果光說隨遷子女就讀地高考，在北京已經(jīng)不能真正讓問題得到解決了。現(xiàn)在不能只提就讀地高考了，真的必須要提錄取平等問題，因為這個錄取平等問題要是不解決的話，我覺得北京市政府可能也很為難，好政策是很難出臺的。這是源于我們國家一直是單中心、金字塔形的思維，總是把最好的資源集中在一個地方，北京有全國最好的教育，最優(yōu)惠的高考政策，還有最好的醫(yī)療條件，各種優(yōu)惠都在北京，所以大家都來北京爭取這個資源，結(jié)果北京開始各種限制。對北京人來說他也覺得很悲哀，好像自己的家鄉(xiāng)被侵占了，但是他們不想想為什么會產(chǎn)生這種結(jié)局，就是因為把所有資源都集中在了北京，你能分享到優(yōu)惠資源，別人也有權(quán)利分享。于是北京就像一個腫瘤一樣，把全國其他地方的優(yōu)質(zhì)資源都掏空了，于是大家都過來了。我覺得現(xiàn)在解決之道，應(yīng)該把資源平均分配在全國各地，不要給北京那么多的優(yōu)惠，大家就不會都來了，也就不會出現(xiàn)這個問題了，所以我覺得以后可能這個問題還必須要向前推進(jìn)，要提統(tǒng)一高考、同比例招生等。
教育公平是一個立法問題
田飛龍(北京航空航天大學(xué)法學(xué)院/高研院助理教授)：教育公平，受教育權(quán)利的保護(hù)，是一個原則問題，不是利益問題。既然是一個原則問題，就是哪些利益屬于法律保護(hù)的利益，哪些利益屬于基于習(xí)慣傳統(tǒng)形成的特權(quán)，這要分清楚。法律的權(quán)益應(yīng)該保護(hù)，特權(quán)卻不應(yīng)該去保護(hù)，作為權(quán)宜之計，必須明確方案和路線圖，像北京最終的方案，最終的目標(biāo)都沒有明確出來，實際上就不是在平衡，反而只是在敷衍。
既然談到教育公平是一個原則問題，或者憲法上基本權(quán)利保護(hù)的問題，其實就是一個立法問題。但現(xiàn)在我們所面對的只是一個行政機(jī)構(gòu)和行政程序。在這個意義上，我覺得我們國家實際上政策的公共性和開放性并沒有建立起來，原則問題權(quán)利問題最后只能跟行政機(jī)關(guān)進(jìn)行對話，這不是一個現(xiàn)代國家制度應(yīng)該呈現(xiàn)的方面。實際上我們有全國人大還有地方人大，但在關(guān)于原則問題的制度落實方面，卻沒有看到人大的作為，特別是北京市人大，似乎覺得這個問題跟他們沒關(guān)系，覺得只是一個行政管理的技術(shù)問題，而不是一個憲法跟教育法平等原則的立法問題。這個意義上，不只是北京市教委，還包括北京市人大，這方面都有責(zé)任。實際上今天談?wù)摰暮芏鄼?quán)利沒有兌現(xiàn)，不是憲法上沒有進(jìn)行權(quán)利承諾，而在于政策機(jī)構(gòu)還沒有進(jìn)行這種制度和程序上的開放，來落實這樣一個權(quán)利，歸根到底這是一個國家建構(gòu)的問題。
從憲法的角度考慮，我覺得隨遷子女高考這樣一個個案，確實是現(xiàn)在中國式平等運動非常典型的縮影，我們遭遇的所有狀況，子女家長的各種遭遇，反映國家沒有開發(fā)出有效的政治吸納機(jī)制，來識別、調(diào)整和處理社會沖突和社會矛盾，也沒有建立一個行之有效的法律機(jī)制，來清理這種規(guī)范沖突的問題，因為顯然存在了那么久的高考地域歧視，很多不公平的安排，包括戶籍制度，卻一直無法得到一個好的制度調(diào)整。
教育不平等的問題，實際上是歷史造成的，北上廣成為特權(quán)省市。特權(quán)的來源與國家單一制的結(jié)構(gòu)有關(guān)系，也與中央非常強(qiáng)的資源集聚能力有關(guān)系。歷史的賬不能重新算，但是作為中央政府，它不能不進(jìn)行宏觀上的資源調(diào)整和布局，所以要根本疏解這個難題，還需要對優(yōu)質(zhì)高教資源進(jìn)行均衡化分配。國家財政要承擔(dān)這樣的責(zé)任，國家教育行政機(jī)構(gòu)要承擔(dān)規(guī)劃責(zé)任，使得現(xiàn)在高度集中于北上廣優(yōu)質(zhì)高教資源適當(dāng)均衡地分布于全國各個省區(qū)。比如可以在某些地方建北京的大學(xué)的分校，美國一流的大學(xué)通常不是本部最好，而是分校厲害，分校模式可以作為中央政府解決優(yōu)質(zhì)高教資源分布不均的制度工具來使用，我覺得在某種意義上也是源頭性的處理模式，能緩解北上廣的壓力。
實際上一些反對就讀地高考更宏觀層次的教育公平的人提出來的理由，確實在基本的常識上面站不住腳的，比如他們提出地方財政對重點大學(xué)的支持，對名額要求回報�？墒菃栴}在于，第一，我國憲法公布土地是全民所有，北京市政府不過是分級管理了全國人民共同公有的在北京這樣一個地方的土地。第二就是基于北大這樣一個公立學(xué)校，北京政府其他相關(guān)的財政支持行為屬于公法上的義務(wù)，而不能要求相應(yīng)的回報。第三，之所以高度強(qiáng)調(diào)這些重點的公立大學(xué)教育公平，是因為基于一個基本的原則，就是這些大學(xué)都是公立的，公立的大學(xué)本身就承擔(dān)國民教育的基本義務(wù)，因此必須對公立大學(xué)提出立校為公的基本要求，在這里我們要問責(zé)的對象就不僅僅是各級的教育行政部門，也包括大學(xué)本身在內(nèi)，今天這樣的一種教育不平等的形成，與北大、清華等等一流高校對立校為公原則的背離是有關(guān)系的，所以大學(xué)本身也應(yīng)該對這個現(xiàn)狀承擔(dān)一定的責(zé)任。
隨遷子女北京的方案，我覺得根子不完全在北京市教委，大家如果注意看北京方案的名稱的話。教育部的文件名稱，并不是單純地針對就讀地高考的，它說教育部等部門關(guān)于做好進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女接受義務(wù)教育后在當(dāng)?shù)厣龑W(xué)考試的工作。所以它的面是比較廣的，所要處理的是九年義務(wù)教育之后子女升學(xué)的考試工作，而就讀地高考只不過是之一，這個時候北京市教委就根據(jù)教育部這樣一個不是太明確的、某種意義上也是對付性的政策意見，做出了自己的答卷，這種答卷嚴(yán)格來講也不能算是白卷，還是有一點點的讓步。
下一步的工作，我覺得必須一方面要強(qiáng)化關(guān)于憲法上教育平等權(quán)理論上的論證和對社會的教育說明，一定要讓大家明白公立大學(xué)作為國家公共產(chǎn)品的屬性是什么，怎么樣達(dá)到最優(yōu)的效果，中央政府在這個過程中承擔(dān)什么樣的立法和行政落實的責(zé)任。要明白這一點，階段性的推進(jìn)措施上，確實可以適當(dāng)突破隨遷子女就讀地高考的狹窄面，暫時性地借助民主的話語、平等實質(zhì)性的蘊含，可以繼續(xù)推同比例的指標(biāo)分配，雖然可能跟高等教育的屬性有所背離，有所偏差，但這畢竟是平等化方向的措施。更關(guān)鍵的是還要看到這里面教育部跟各省教委之間的博弈和張力，怎么樣給中央教育行政部門鼓勁，讓它更多承擔(dān)中央在教育公平上面的責(zé)任和意愿。
公共政策制定要提倡公民參與
湛中樂(北京大學(xué)法學(xué)院教授)：談幾點我的看法，有幾個層面的問題，第一，到目前為止教育部的政策、出臺的官方性的意見，和各地的一些做法，盡管離我們解決眼前的切身問題還有很大的距離，但是客觀上講，要肯定這是一個進(jìn)步，但是這個進(jìn)步跟大家的期盼有很大的差距。過去我們談的是隨遷子女，但隨遷子女具體里面就有好多問題，比如義務(wù)教育階段的問題，北京以及外地一些省市，從早期的政府排斥，到中間不理不睬，到最后采用一些措施來進(jìn)行扶持，客觀上講，要肯定在這個階段的進(jìn)步，而這種進(jìn)步是靠廣大的社會關(guān)注，其中還有家長群體的呼吁做出的努力。義務(wù)教育階段，通過義務(wù)教育法的實施，通過社會的關(guān)注，應(yīng)該說有長足的進(jìn)步，但是現(xiàn)在的問題，恐怕更多的是就讀地高考和就讀地中考的問題。
第二個問題，就是我們今天討論的問題有兩個層面，一個是理論層面的，談到憲法上的受教育權(quán)、基本權(quán)利，然后中國憲法和高等教育法和義務(wù)教育法里面的受教育權(quán)，這是基本的權(quán)利，這是理論層面的。更多的是實際問題，針對北京市方案，現(xiàn)在的一些高考生只有“被高職”，這個讓我們感覺到很悲傷。我們都希望有一個公平的機(jī)會，這個機(jī)會不問家庭背景，不問別的因素，而只靠學(xué)習(xí)方面的成績，還有依照其他相關(guān)的東西，而這些東西都是公開的，按相關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)、按相關(guān)的條件和程序，公平地對待所有人。
另外，對于公共政策的制定者來講，我們要換位思考，他們不僅僅是解決個案，而是要考慮政策的可接受性和可行性。所以對于公共政策的制定，我覺得要提倡公民參與，應(yīng)該是利害關(guān)系人意見要充分聽取，另外是專家的論證，從實際層面來講，包括北京市相關(guān)政策出臺，都要強(qiáng)調(diào)一個政策形成過程中的民主性和科學(xué)性，民主性就是各方面意見是不是聽取了，科學(xué)性就是里面的成分怎么樣，合法性和合理性。
理論上講，如果說到高考政策的調(diào)整，就涉及到高考制度的改革。除了要全國統(tǒng)一試題、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、匿名閱卷，這里還有高校自主權(quán)的問題，要防止這種自主權(quán)的濫用，也要讓其受到社會監(jiān)督、法律監(jiān)督，自主選人的標(biāo)準(zhǔn)都應(yīng)該是公開的。不過如果要有一個徹底的改革，這個問題顯然不是短時間能夠做到的，這涉及到高考制度往前走的問題。全國用統(tǒng)一的試卷和標(biāo)準(zhǔn)、異地閱卷，另外要嚴(yán)密監(jiān)控措施，在有限的范圍內(nèi)來推廣、解決問題，可能是未來的一個重要的途徑，這樣在哪高考跟戶籍也沒有聯(lián)系了，是解決問題很重要的途徑。就像現(xiàn)在考碩士、博士，既不跟戶籍掛鉤，也不跟移民掛鉤。談未來改革的時候，從政府這方面是要怎么放權(quán)，還權(quán)于學(xué)校，從學(xué)校來講是怎么很好地去行使高校的自主權(quán)利，接受社會廣泛的監(jiān)督。
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