楊德明：完善涉臺(tái)法律規(guī)范體系維護(hù)兩岸關(guān)系和平發(fā)展

　　臺(tái)灣新領(lǐng)導(dǎo)人在“5·20”講活中，對(duì)兩岸關(guān)系根本性質(zhì)態(tài)度模糊，使國(guó)民黨執(zhí)政時(shí)期兩岸雙方堅(jiān)持“九二共識(shí)”、反對(duì)“臺(tái)獨(dú)”的共同政治基礎(chǔ)面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，在此背景下，要求我們比以往任何時(shí)候都更加注重運(yùn)用法治思維和法治方式處理涉臺(tái)事務(wù)。完善的涉臺(tái)法律規(guī)范體系是運(yùn)用法治方式處理涉臺(tái)事務(wù)的前提和基礎(chǔ)。經(jīng)過(guò)數(shù)十年不懈努力，中國(guó)涉臺(tái)法律規(guī)范體系已經(jīng)基本形成，但與《關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》(以下簡(jiǎn)稱《決定》)提出的新要求相比較，還存在不少缺失，亟待完善。

　　一、 完善涉臺(tái)法律規(guī)范體系的必要性

　　(一)完善涉臺(tái)法律規(guī)范體系是貫徹落實(shí)十八屆四中全會(huì)精神的必然要求。

　　涉臺(tái)法律規(guī)范體系是中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系重要組成部分，在中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系中有十分特殊的地位。中共十八屆四中全會(huì)通過(guò)的《決定》明確提出，運(yùn)用法治方式鞏固和深化兩岸關(guān)系和平發(fā)展，完善涉臺(tái)法律法規(guī)。這是黨中央從全面推進(jìn)依法治國(guó)總體目標(biāo)出發(fā)，對(duì)推進(jìn)祖國(guó)和平統(tǒng)一提出的一項(xiàng)重要的治理方式和制度建設(shè)新要求。這就要求我們，比以往任何時(shí)候都更加注重運(yùn)用法治思維和法治方式處理涉臺(tái)事務(wù)。1987年，兩岸恢復(fù)正常交往后，全國(guó)人大、國(guó)務(wù)院相繼制定頒布了一系列涉臺(tái)法律法規(guī)，初步形成了以憲法為統(tǒng)帥，以《臺(tái)灣同胞投資保護(hù)法》和《反分裂國(guó)家法》為主干，由法律、法規(guī)、規(guī)章以及其他具有法律約束力的規(guī)范性文件構(gòu)成的涉臺(tái)法律規(guī)范體系。但與《決定》提出的“運(yùn)用法治方式鞏固和深化兩岸關(guān)系和平發(fā)展，完善涉臺(tái)法律法規(guī)”的新要求相比較，還存在不少差距，亟待加以完善。

　　(二)完善涉臺(tái)法律規(guī)范體系是“遏‘獨(dú)’維穩(wěn)、和平發(fā)展”的必然要求。

　　2008年以來(lái)，兩岸雙方在堅(jiān)持“九二共識(shí)”、反對(duì)“臺(tái)獨(dú)”的共同政治基礎(chǔ)上走上了和平發(fā)展道路，但是，在主權(quán)及臺(tái)灣的政治定位問題上卻一直無(wú)法取得共識(shí)。臺(tái)灣新領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)“九二共識(shí)”核心意涵刻意回避，對(duì)兩岸關(guān)系根本性質(zhì)態(tài)度模糊，重提當(dāng)年李登輝和陳水扁時(shí)期強(qiáng)行推動(dòng)過(guò)的所謂“南向政策”。一貫堅(jiān)持“臺(tái)獨(dú)”理念的民進(jìn)黨執(zhí)政后，即迫不急待地推行“文化臺(tái)獨(dú)”，宣布對(duì)“太陽(yáng)花學(xué)運(yùn)”人士撤告，甚至欲借“修法”名義搞“臺(tái)獨(dú)”分裂。種種跡象表明，“臺(tái)獨(dú)”思潮在蔓延發(fā)展，臺(tái)灣從祖國(guó)分裂出去的危險(xiǎn)性在增加，“遏‘獨(dú)’維穩(wěn)、和平發(fā)展”成為今后對(duì)臺(tái)工作重心。

　　以往，在涉臺(tái)法律規(guī)范欠缺的狀況下，發(fā)展兩岸關(guān)系主要是靠政策推動(dòng)。雖然，政策推動(dòng)有及時(shí)性、靈活性強(qiáng)，見效快的優(yōu)勢(shì)，但政策也有一定局限性。政策最大的弊端是缺乏穩(wěn)定性和強(qiáng)制性，而且靠政策推動(dòng)發(fā)展到一定階段必然會(huì)出現(xiàn)推動(dòng)力衰減、規(guī)范失效等問題。而法律是由國(guó)家制定認(rèn)可，并以國(guó)家強(qiáng)制力保證實(shí)施，更具有穩(wěn)定和強(qiáng)制的特性。在“依法治國(guó)”已經(jīng)成為基本治國(guó)方略的今天，在“遏‘獨(dú)’維穩(wěn)、和平發(fā)展”成為對(duì)臺(tái)工作重點(diǎn)下，必須努力建立健全涉臺(tái)法律規(guī)范體系，以適應(yīng)兩岸關(guān)系新形勢(shì)需要。

　　(三)完善涉臺(tái)法律規(guī)范體系是維護(hù)兩岸同胞合法權(quán)益，促進(jìn)兩岸民間交往的必然要求。

　　兩岸關(guān)系發(fā)展的歷史經(jīng)驗(yàn)表明，民間交流合作是推動(dòng)兩岸關(guān)系發(fā)展的重要?jiǎng)恿�。在兩岸關(guān)系新形勢(shì)下，我們要寄希望于臺(tái)灣當(dāng)局，更要寄希望于臺(tái)灣人民。由于蔡英文與民進(jìn)黨頑固堅(jiān)持“臺(tái)獨(dú)”理念，不承認(rèn)“九二共識(shí)”，不認(rèn)同臺(tái)灣與祖國(guó)大陸同屬一個(gè)中國(guó)，使兩岸官方、半官方溝通聯(lián)系陷入僵局，但兩岸民間交往不會(huì)因此中斷，甚至將扮演更重要角色。涉臺(tái)立法必須認(rèn)真貫徹“寄希望于臺(tái)灣人民”的方針政策，依法規(guī)范和保障臺(tái)灣同胞合法權(quán)益，鼓勵(lì)和促進(jìn)兩岸民間交流合作。自20世紀(jì)80年代以來(lái)，祖國(guó)大陸發(fā)布了100多件涉臺(tái)法律規(guī)范文件，但這些單行法律規(guī)范都僅就某一具體涉臺(tái)法律事務(wù)予以規(guī)范，難以形成完整的法律規(guī)范體系，有關(guān)政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)等諸多重點(diǎn)領(lǐng)域的涉臺(tái)立法依然嚴(yán)重欠缺，“無(wú)法可依”問題仍十分突出。此外，早期制定的涉臺(tái)法律法規(guī)隨著兩岸關(guān)系發(fā)展變化，有的已經(jīng)不能適應(yīng)現(xiàn)實(shí)需要，應(yīng)根據(jù)兩岸關(guān)系新形勢(shì)要求和臺(tái)胞實(shí)際需要，及時(shí)予以清理或修改完善。

　　二、完善涉臺(tái)法律規(guī)范體系的應(yīng)然抉擇

　　(一)堅(jiān)持以問題為導(dǎo)向，保證立法的科學(xué)性、有效性。

　　涉臺(tái)法律事務(wù)本質(zhì)上是特殊的國(guó)內(nèi)法律事務(wù)。涉臺(tái)法律事務(wù)的特殊性決定了涉臺(tái)法律規(guī)范在調(diào)整對(duì)象、目的和功能等方面均有其特殊性。涉臺(tái)法律規(guī)范調(diào)整的對(duì)象是含有涉臺(tái)因素的法律事務(wù)，只要法律事務(wù)涉及海峽兩岸，其主體、客體、內(nèi)容或事實(shí)等諸因素有一項(xiàng)與臺(tái)灣地區(qū)有關(guān)聯(lián)，即為涉臺(tái)法律事務(wù)；就其調(diào)整目的而言，涉臺(tái)法律規(guī)范調(diào)整的目的是規(guī)范和保障兩岸人民關(guān)系、推進(jìn)兩岸交流合作，鞏固和深化兩岸關(guān)系發(fā)展；在功能上，涉臺(tái)法律規(guī)范既要承擔(dān)法律規(guī)制功能，又要發(fā)揮政策宣示作用。因此，涉臺(tái)立法具有相當(dāng)?shù)膹?fù)雜性和難度，要堅(jiān)持以問題為導(dǎo)向，保證立法的科學(xué)性、有效性。堅(jiān)持問題導(dǎo)向，就是要針對(duì)兩岸交流合作中迫切需要解決的突出問題、重點(diǎn)問題開展立法工作，解決實(shí)際問題。保證立法的科學(xué)性，就是涉臺(tái)立法要尊重和體現(xiàn)兩岸關(guān)系發(fā)展客觀規(guī)律，準(zhǔn)確適應(yīng)兩岸關(guān)系發(fā)展需要，以嚴(yán)謹(jǐn)?shù)目茖W(xué)態(tài)度增強(qiáng)涉臺(tái)立法的科學(xué)性，讓涉臺(tái)法律規(guī)范在兩岸關(guān)系和平發(fā)展進(jìn)程中充分發(fā)揮引領(lǐng)、規(guī)范和保障作用。保證立法的有效性，就是要研究法律規(guī)定的內(nèi)容與待解決的問題之間的關(guān)系，法律規(guī)范必須精細(xì)、明確，便于操作，立法措施要能有效解決問題。

　　(二)構(gòu)建以綜合法為基礎(chǔ)，單行法為支撐，法規(guī)規(guī)章為補(bǔ)充的涉臺(tái)法律規(guī)范體系。

　　法律規(guī)范必須統(tǒng)一。目前涉臺(tái)法律規(guī)范均為單行法，法律法規(guī)銜接配套不夠，各地方和各部門發(fā)布的法規(guī)、規(guī)章缺乏統(tǒng)一，紅頭文件泛濫，造成“缺、弱、變、散、亂、粗”等一系列問題與弊端。臺(tái)灣在兩岸恢復(fù)正常交往之初即制定《臺(tái)灣地區(qū)與大陸地區(qū)人民關(guān)系條例》(簡(jiǎn)稱《兩岸人民關(guān)系條例》)，相關(guān)行政部門也根據(jù)該條例的授權(quán)制定了一系列行政法規(guī)，從而形成了較完整的處理兩岸關(guān)系事務(wù)的法規(guī)體系�！秲砂度嗣耜P(guān)系條例》是臺(tái)灣當(dāng)局公布的第一個(gè)全面規(guī)范兩岸關(guān)系的法律性文件，也是臺(tái)灣處理兩岸交往關(guān)系的基本“法律”依據(jù)。臺(tái)灣新領(lǐng)導(dǎo)人在“5·20”講話中，宣稱將依據(jù)該條例處理兩岸事務(wù)。祖國(guó)大陸也應(yīng)構(gòu)建以兩岸關(guān)系基本法為基礎(chǔ)，以涉臺(tái)單行法為支撐，以涉臺(tái)相關(guān)法規(guī)規(guī)章為補(bǔ)充的涉臺(tái)法律規(guī)范體系，以彌補(bǔ)目前涉臺(tái)法律規(guī)范體系缺乏系統(tǒng)性、完整性的缺陷。

　　(三)授權(quán)地方涉臺(tái)立法先行先試，促進(jìn)地方與臺(tái)灣民間交往。

　　涉臺(tái)立法具有高度政治敏感性、復(fù)雜性，尤其是兩岸關(guān)系的不確定性在很大程度上制約了涉臺(tái)立法工作。地方立法靈活性大、針對(duì)性強(qiáng)，制定或修改程序相對(duì)簡(jiǎn)單，具有獨(dú)特優(yōu)勢(shì)。在中央立法條件尚不成熟，應(yīng)當(dāng)發(fā)揮地方優(yōu)勢(shì)和特色，授權(quán)地方先行先試。這不僅有利于促進(jìn)和保障地方對(duì)臺(tái)合作，也可以為中央涉臺(tái)立法提供有益經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)也有利于中央在涉臺(tái)事務(wù)上發(fā)揮主導(dǎo)作用。20世紀(jì)80年代初，在中央授權(quán)立法基礎(chǔ)上，福建憑借獨(dú)特區(qū)位優(yōu)勢(shì)和閩臺(tái)交往現(xiàn)實(shí)需要，大膽探索，涉臺(tái)立法先行先試，對(duì)規(guī)范和保障臺(tái)胞合法權(quán)益，促進(jìn)閩臺(tái)交往起到了重要的引領(lǐng)和促進(jìn)作用。

　　2009年5月，國(guó)務(wù)院頒布《關(guān)于支持福建省加快建設(shè)海峽西岸經(jīng)濟(jì)區(qū)的若干意見》，將福建定位為“兩岸人民交流合作先行先試區(qū)域”。2014年12月，國(guó)家又批準(zhǔn)福建設(shè)立自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)，并要求福建充分發(fā)揮對(duì)臺(tái)優(yōu)勢(shì)，率先推進(jìn)與臺(tái)灣投資貿(mào)易自由化進(jìn)程，把自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)成為深化兩岸經(jīng)濟(jì)合作示范區(qū)。（作者：楊德明，福建社會(huì)科學(xué)院法學(xué)所研究員）